Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. odrzucił skargę P. L. na uchwałę Rady Gminy Jedlnia-Letnisko z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia miesięcznego Wójta.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała dotyczy stosunku pracy pracownika samorządowego, nawiązanego na podstawie wyboru. W ocenie Sądu I instancji, o takiej kwalifikacji zaskarżonej uchwały przesądza art. 8 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), który stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały.
W ocenie Sądu I instancji, sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Skarżący powinien więc dochodzić swoich roszczeń na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu I instancji, powyższą interpretację potwierdza art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P. L. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając w całości postanowienie Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że sprawa dotycząca wynagrodzenia wójta nie jest sprawą zakresu administracji publicznej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż wokół tej kwestii koncentrują się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, ma ustalenie, czy uchwała w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia wójta jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i w związku z tym podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym"), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu skargi należało zatem zbadać spełnienie warunków formalnych umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie, m.in. publicznoprawny charakter zaskarżonej uchwały.
Tylko bowiem takie uchwały podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Uchwała w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla burmistrza nie jest natomiast takim aktem, dotyczy bowiem sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik - pracodawca), a nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wójt jako pracownik samorządowy pozostaje w stosunku pracy. Odmienność jego sytuacji polega na tym, że stosunek pracy w jego przypadku nie jest nawiązywany na podstawie umowy o pracę, ale na podstawie wyboru. Wynagrodzenie otrzymuje w ramach tego stosunku pracy, nie zaś w ramach stosunku administracyjnego. O tego rodzaju kwalifikacji bezpośrednio przesądza treść art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym sprawy ze stosunku pracy w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej.
Prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega natomiast kontroli sądu powszechnego, co jednoznacznie wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12, z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1496/13 oraz z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 506/14.
Stąd też zarzuty kasacyjne podniesione w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione. Przede wszystkim Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że skarga podlegała odrzuceniu. Dopuszczalność sądowej kontroli uchwały w przedmiocie wynagrodzenia wójta została wyłączona na podstawie cytowanych wyżej przepisów. Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepisy te w żadnym przypadku nie pozwalają na rozszerzenie zakresu kognicji sądów administracyjnych poza kognicję wynikającą z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 P.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.