Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie ze skargi A. F. (dalej również jako "skarżący") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również jako "GDOŚ") z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz Barczewa pismem z [...] czerwca 2016 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej również "RDOŚ") o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem działki w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...], obręb R., gmina B., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, powołując się uchwałę Nr VIII/203/2015 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz. Woj.Warm.-Mazur. poz. 2744; dalej: "uchwała Sejmiku").
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył A. F. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. GDOŚ uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
RDOŚ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. GDOŚ, po rozpatrzeniu zażalenia A. F., utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2016 r.
We wniesionej na powyższe postanowienie skardze A. F. domagał się jego uchylenia w całości. Podniósł, że zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie przyrody") zezwala się na usuwanie zadrzewień w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego lub do użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu, jednak nie zamierzał usuwać drzew. Skarżący podkreślił, że jest to jego konstytucyjne prawo jako obywatela i rolnika prowadzącego racjonalną gospodarkę rolną do rozwoju swojego gospodarstwa, a rozwój ten, jak stwierdził, mu się blokuje.
Skarżący zauważył, że organ ocenia projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem zgodności planowanego zamierzenia i może uzgodnić ten projekt lub nie. Zdaniem skarżącego, jest jeszcze jedna możliwość, można uzgodnić projekt pod warunkiem i wymienić warunki uzgodnienia. Skarżący zaznaczył, że planował wiosną posadzenie około 6 tyś drzewek plantacyjnych, dla których niezbędne jest posiadanie budynku gospodarczego w celu przechowywania maszyn i urządzeń szkółkarskich. W planie miał również małą hodowlę konia polskiego. Zaskarżone postanowienie uniemożliwia mu zrealizowanie tych zamierzeń.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Kluczowe znaczenie, zdaniem Sądu, miała kwestia oceny zgodności planowanej inwestycji z zakazem dotyczącym likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. W ocenie Sądu, nie budziła wątpliwości prawidłowość kwalifikacji przez GDOŚ zadrzewień występujących na działce nr [...] jako podlegających ochronie zadrzewień śródpolnych. Za bezzasadne uznano również twierdzenia skargi, jakoby zakaz z § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku nie obowiązywał w przypadku likwidowania lub usuwania zadrzewień "w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego lub do użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu".
Skarżący nie wskazał podstawy prawnej tego zarzutu, ale Sąd przyjął, że nawiązuje on do art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi, tj. 5 grudnia 2016 r.). Okolicznością, która zadecydowała o uwzględnieniu skargi, była natomiast kwestia możliwości warunkowego uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez Generalnego Dyrektora. Sąd zauważył, że GDOŚ jednoznacznie ustalił, że na działce nr [...] (na jej części wskazanej na załączniku graficznym jako teren inwestycji) możliwe jest zrealizowanie przedmiotowej inwestycji bez konieczności usuwania lub niszczenia zadrzewień śródpolnych. Generalny Dyrektor podniósł, że nieprzekraczalne linie zabudowy, wrysowane na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji, wskazują, że realizacja inwestycji jest możliwa także w miejscu lokalizacji zadrzewień, natomiast w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy nie ma informacji o zakazie usuwania i niszczenia przedmiotowej roślinności.
W takiej sytuacji istnieje ryzyko, że zadrzewienia zostaną usunięte w celu realizacji inwestycji (s. 3). Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy organ ochrony przyrody stwierdza możliwość realizacji inwestycji na terenie wskazanym w załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy bez konieczności likwidowania oraz niszczenia występujących na tym terenie zadrzewień śródpolnych, winien uzgodnić projekt takiej decyzji pod warunkiem wprowadzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta) do osnowy decyzji o warunkach zabudowy określonych postanowień (np. zakazujących likwidowania i niszczenia tych zadrzewień), a nie odmawiać a limine uzgodnienia projektu decyzji.
Sąd uznał, że wymaganie przez GDOŚ ponawiania przez inwestora całej procedury uzgodnieniowej trudno pogodzić z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a.), a także zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Rolą organu ochrony przyrody powinno być bowiem wskazanie warunków, jakie mają być zachowane przy zagospodarowaniu nieruchomości, aby nie doszło do likwidacji lub zniszczenia zadrzewienia.
Podnosząc, że ocena GDOŚ w kwestii niezgodności planowanej inwestycji z racjonalną gospodarką rolną (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku) została zdeterminowana uprzednim ustaleniem co do możliwości likwidacji oraz zniszczenia zadrzewień śródpolnych, Sąd podał, że rozpoznając sprawę ponownie GDOŚ uwzględni, że w razie warunkowego uzgodnienia inwestycji ocena co do zgodności z wymogiem racjonalnej gospodarki rolnej winna bazować na założeniu, że inwestycja ta zostanie przeprowadzona zgodnie z warunkami nałożonymi w postanowieniu uzgodnieniowym w odniesieniu do zakazu likwidacji oraz zniszczenia zadrzewień śródpolnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi przez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 21 kwietnia 2017 r. zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego poprzez:
- a) dokonanie błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej u.p.z.p.), zgodnie z którym przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, na co zgodę musi wyrazić organ uzgadniający, który w przypadku odmowy oraz tym bardziej pozytywnego uzgodnienia (w takim przypadku dochodzi wręcz do wydania wewnętrznie sprzecznego uzgodnienia) nie ma podstaw prawnych do wprowadzania warunków na jakich uzgodnienie projektu mogłoby zostać dokonane albo warunków jakie uwzględnić ma organ główny, w przeciwieństwie do odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego, gdzie organ określa warunki na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p., tym samym skoro w części ustalenia projektu decyzji były niezgodne z § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku (co potwierdzono w uzasadnieniu wyroku), już z tego tylko powodu Sąd winien uznać za prawidłowe negatywne stanowisko organów uzgadniających i skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.);
- b) niezastosowanie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust 1a u.p.z.p. jako wzorców kontroli, z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu i tym samym z uwagi na tak krótki okres weryfikacji projektu decyzji organ uzgadniający nie ma podstawy prawnej (zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust, 1 u.p.z.p.) do określania warunków uzgodnienia przyszłej decyzji, gdyż to na organie głównym spoczywa obowiązek przedstawienia skonkretyzowanych ustaleń w projekcie decyzji, przygotowywanym przez uprawnionego architekta (wprowadzenie bowiem konkretnych i adekwatnych do ochrony warunków wymaga dokonania bardziej dokładnych ustaleń, np. w przypadku zabezpieczenia zadrzewień śródpolnych także zasięgu korzeni), na którą to treść organy uzgadniające wydają jedynie zgodę albo jej odmawiają, tym samym skoro część ustaleń projektu była wprost niezgodna z § 5 ust 1 pkt 3 uchwały, to negatywne stanowisko organów uzgadniających było w pełni prawidłowe i Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
- 2) naruszenie przez przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną polegającą na przyjęciu, że organy uzgadniające nie działały zgodnie z art. 8, art. 12 § 1 i 2 oraz art. 106 § 1-6 k.p.a., podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - część inwestycji przewidzianej do realizacji w miejscu występujących zadrzewień śródpolnych, zgodnie z będącym przedmiotem uzgodnienia projektem decyzji była niezgodna z § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, a organy stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia i dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, co umożliwia organowi głównemu sporządzenie nowego projektu decyzji, zgodnego z prawem, tym samym Sąd powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.;
- b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej bez podstawy materialnoprawnej w zakresie możliwości dokonania warunkowego uzgodnienia, natomiast art. 106 § 1-6 k.p.a. nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia oraz dokonaniu oceny prawnej sprzecznej z sentencją rozstrzygnięcia Sądu I instancji, co polegało na uchyleniu postanowienia organu odwoławczego, pomimo faktu, że Sąd ten podzielił stanowisko organów uzgadniających, że projekt decyzji będący przedmiotem uzgodnień naruszał § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, a zatem nie mógł zostać zaakceptowany przez organy ochrony przyrody, których orzeczenia winny zostać ocenione jako zawierające prawidłowe podstawy negatywnego stanowiska, a więc Sąd I instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że co do zasady organ ochrony przyrody nie może uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy "pod warunkiem", bowiem przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Wbrew jednak stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w odniesieniu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest wykluczone stosowanie mechanizmu przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do uzgadniania projektu planu miejscowego.
Jeżeli organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie widzi możliwości jego uzgodnienia w kształcie przedstawionym w przedstawionym przez organ główny projekcie, to odmawiając jego uzgodnienia winien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe. Może zatem zastosować mechanizm podobny do przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie ma do tego przeciwskazań wynikających z obowiązujących przepisów, a za jego zastosowaniem przemawiają zasada zaufania, wynikająca z art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a. oraz zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. Na konieczność uwzględnienia tych zasad słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do konkretnych okoliczność rozpatrywanej sprawy zauważyć trzeba, że planowana inwestycja to budynek gospodarczy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem działki w ramach zabudowy zagrodowej. W treści uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy podano m.in.: "2.1. Uwarunkowania przestrzenne. (...) b) Usytuowanie budynku: główną kalenicą budynku w przybliżeniu równolegle lub prostopadle do linii rozgraniczającej z drogą o nr ew. [...]. (...) i) Maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku: maks. 12,0 m. (...) o) Stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki: maks. 2/100". W uzgadnianym projekcie nie określono więc szczegółowo wszystkich parametrów planowanej inwestycji, zwłaszcza związanych z jej usytuowaniem i gabarytami.
Stwierdzić zatem trzeba, iż jeżeli jest możliwe takie usytuowanie przedmiotowej inwestycji, że nie będzie potrzeby likwidowania istniejących zadrzewień, a w projekcie decyzji usytuowanie budynku nie zostało jednoznacznie określone, tylko w przybliżeniu i w dwóch wariantach ("równolegle lub prostopadle"), to w takiej sytuacji organ uzgadniający mógłby jedynie doprecyzować, w którym ewentualnie wariancie bądź w jakim konkretnie usytuowaniu inwestycja mogłaby być dopuszczalna i to w ramach określonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Nie byłoby to więc uzgadnianie projektu decyzji "pod warunkiem", ale ustosunkowanie się do możliwości wynikających z tego projektu.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Słusznie bowiem Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało uchylić zaskarżone postanowienie.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.