Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 153/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi K. B., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie aktów stanu cywilnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:
Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2016 r. skarżący K. B. wystąpił do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] o udostępnienie do przeglądania i umożliwienie sfotografowania następujących ksiąg stanu cywilnego oraz skorowidzów alfabetycznych, dla których minęły okresy przechowywania przez USC, obejmujących C. oraz K. [...] I i II: 1) księga zgonów z roku 1925, 2) księga urodzeń z roku 1911, 3) księga małżeństw z roku 1931, 4) księga urodzeń z roku 1914, 5) skorowidz aktów zgonów z lat 1910-1935, 6) skorowidz aktów urodzeń z lat 1910-1915, 7) skorowidz aktów małżeństw z lat 1910-1935, 8) skorowidz aktów małżeństw z lat 1910-1935.
Wnioskodawca powołał się na fakt, że księgi stanu cywilnego, co do których upłynął ustawowy okres ich przechowywania nie podlegają żadnym ograniczeniom w zakresie ich udostępniania jako materiały archiwalne.
Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], na podstawie art. 130 ust. 5 i 6 w zw. z art. 28, 45 i 128 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1741), odmówił udostępnienia żądanych dokumentów. Organ uznał, że art. 130 ust. 5 i 6 tej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 16a ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1506), zaś wnioskodawca nie wskazał, aby był osobą uprawnioną do uzyskania konkretnego aktu w świetle art. 45 Prawa o aktach stanu cywilnego.
W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił, że art. 130 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego nie odsyła do art. 5 i 6 tego przepisu. Nie jest zatem dopuszczalne stawianie dodatkowych wymogów do udostępnienia ksiąg, co do których minęły okresy przechowywania. W takiej sytuacji każdemu i bez żadnych ograniczeń przysługuje prawo dostępu do materiałów archiwalnych z mocy art. 16 a ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, w sytuacji, gdy są nadal zdeponowane w USC w [...]. Dla poparcia stanowiska odwołał się do reguł wykładni językowej oraz materiałów z prac legislacyjnych.
Zaskarżoną decyzją organ II instancji odwołania nie uwzględnił. Aczkolwiek organ ten podzielił zarzut błędnego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 130 ust. 5 i 6 Prawa o aktach stanu cywilnego, jednak odmowę udostępnienia żądanych ksiąg stanu cywilnego i skorowidzów alfabetycznych uznał za zasadną. Ustawodawca w szerokim zakresie ograniczył bowiem dostęp do materiałów archiwalnych, m.in. ze względu na ochronę dóbr osobistych, czy też danych osobowych (art. 16 b ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach). Księgi stanu cywilnego w zakresie wzmianek mogą zaś zawierać dane o rozwiązaniu małżeństwa, ustaleniu ojcostwa, czy też zmianie nazwiska. Udostępnienie danych zawartych w aktach stanu cywilnego w zakresie orzeczeń sądowych, może naruszać dobra osobiste np. dzieci osób, których akty dotyczą. Udostępnienie całej księgi może spowodować zatem, że osoba nieuprawniona uzyska wgląd w akty, które podlegały skreśleniu, zaś ustawodawstwo obejmuje szczególną ochroną przysposobienie.
Akty te mogą też zawierać inne informacje, szczególnie chronione, np. co do ustalenia ojcostwa, zaprzeczenia ojcostwa, unieważnienia małżeństwa. W tych przypadkach ochrona danych winna dotyczyć nie osób zmarłych, lecz ich zstępnych. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły zaś przypadki z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 922). Brak też w żądanych księgach umieszczenia przypisów o zgonie danej osoby przy akcie urodzenia lub małżeństwa. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji odmownej.
W skardze do sądu administracyjnego K. B. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 16e ust 2 pkt 1 w zw. z art 16 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do całkowitej odmowy dostępu do materiałów archiwalnych. Powołując się na prawa gwarantowane w art. 73 Konstytucji RP, skarżący podniósł, że ustawa o ochronie danych osobowych ma zastosowanie wyłącznie do osób żyjących. Tymczasem organ odwoławczy nie zbadał, czy w księgach znajdują się akty dotyczące osób żyjących, co było możliwe w oparciu o system "Źródło" lub bazę PESEL. Organ pominął też przesłanki legalizujące przetwarzanie danych osobowych, określone w art. 23 i 27 ustawy o ochronie danych osobowych, a także ograniczają obowiązki jakie ustawa nakłada na administratora danych, określone w art. 24 i 25. Skarżący dodał, że prowadzenie badań genealogicznych, czy badań na temat społeczeństwa, wymaga dostępu do całości ksiąg aktów stanu cywilnego i skorowidzów, gdyż w innym wypadku nie jest możliwa skuteczna analiza danych w nich zawartych.
W związku z tym zachodzi przypadek określony w art. 26 ust. 2 tej ustawy, legalizujący taki rodzaj przetwarzania danych oraz wyłączenie z art. 27 ust. 9 co do danych osobowych wrażliwych. Wskazał też na różne rozumienie art. 1 ust. 2 ustawy. Podniósł, że w żądanych danych nie gromadzi się orzeczeń sądowych zgodnie z art. 26 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego. Zdaniem skarżącego, sprzeczne z celem regulacji ustawowej jest też rozciąganie ochrony na dzieci, czy wnuki skoro ochrona danych osobowych dotyczy wyłącznie osób żyjących. Ochrona dóbr osobistych nie rozciąga się również na potomków (art. 24 kodeksu cywilnego). W analizowanej sprawie nie występuje zaś ryzyko naruszenia dóbr osobistych i danych osobowych z uwagi na cel badawczy, co powinno przemawiać za udostępnieniem ksiąg stanu cywilnego bez żadnych ograniczeń.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podniósł, że skarżący w toku postępowania nie sprecyzował celu wystąpienia o udostępnienie dokumentów.
W uzasadnieniu merytorycznym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że organy obydwu instancji z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i 81 k.p.a. orzekły o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanych dokumentów archiwalnych.
Wskazał, że z mocy art. 16 b ust. 1 pkt 1 a i 1 b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wyżej powołanej w zw. z art. 130 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego, dostęp do materiałów archiwalnych podlega ograniczeniu ze względu na ochronę dóbr osobistych i danych osobowych. Zatem przepisy te konkretyzują zasadę z art. 73 Konstytucji w zakresie wolności w nich wymienionych. Może bowiem dochodzić do kolizji w zakresie konstytucyjnie chronionych wolności obywatelskich a prawem do ochrony danych osobowych i dóbr osobistych. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że przyczyny odmowy udostępnienia ksiąg stanu cywilnego i skorowidzów alfabetycznych, wskazane przez organ odwoławczy przy oczywistej wadliwości poglądu organu I instancji są bardzo ogólne. Uznał, że zastosowanie prawa materialnego wymagało jednoznacznego sprecyzowania celu złożenia wniosku oraz analizy danych, zawartych w żądanych dokumentach archiwalnych.
W szczególności, nie wydaje się, aby zachodziły podstawy do odmowy udostępnienia skorowidzów alfabetycznych oraz ksiąg zgonów. Podkreślił też, że wbrew poglądom skargi, sposób prowadzenia dokumentów oraz ich zawartość, nie regulują przepisy aktualnie obowiązujące, lecz miarodajny jest stan prawny z daty ich sporządzenia. Z drugiej jednak strony, oczywiste jest, że gdyby podzielić stanowisko organu odwoławczego, w żadnym wypadku nie byłoby możliwe pozyskanie danych archiwalnych z ksiąg stanu cywilnego i skorowidzów, co przeczy zasadzie ich dostępności z art. 16 a ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
Istotne jest też stwierdzenie, że co do zasady ochronie podlegają dane osobowe i dobra osobiste osób żyjących, lecz zdaniem sądu administracyjnego, prawa tych osób są wywodzone od ich wstępnych, co oznacza, że dostęp do informacji osobistych, dotyczących osób zmarłych, może powodować ujemne skutki prawne dla ich potomków. Katalog dóbr osobistych, wymienionych w art. 23 kodeksu cywilnego nie ma charakteru zamkniętego, a ochrona czci osoby zmarłej stanowić winna dobro osoby bliskiej zmarłemu. Jednak istotny jest fakt, czy dane osób zmarłych można w prosty sposób powiązać z osobą żyjącą. Nie można też oczekiwać od organów administracji, aby na użytek niniejszego postępowania prowadziły one postępowanie, zmierzające do ustalenia, czy dane objęte księgami i skorowidzami archiwalnymi, dotyczą osób jeszcze żyjących. W praktyce mogłoby to dotyczyć jedynie ksiąg i skorowidzów urodzeń.
Stąd też pożądany jest kompromis pomiędzy zasadą powszechnego dostępu do danych archiwalnych a ochroną danych osobowych i dóbr osobistych. Z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, wyżej powołanej istotny jest zaś cel wnioskodawcy. Aczkolwiek skarżący szeroko umotywował wniosek i przywołał regulację prawną, to jednak zdaniem Sądu jego treść nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy w istocie chodziło o badania naukowe, dydaktyczne, historyczne lub statystyczne w rozumieniu art. 26 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Tymczasem to właśnie cel złożenia wniosku jest istotny dla oceny, czy i w jakim zakresie możliwe było uwzględnienie z punktu widzenia wymogów tej ustawy. Nie jest też możliwe zbiorcze rozpatrzenie wniosku bez analizy zawartości poszczególnych żądanych ksiąg stanu cywilnego i skorowidzów z punktu widzenia wymogów prawa, obowiązujących w dacie ich sporządzenia.
Skoro zaś prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, a to art. 16 b ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wymagało precyzyjnego określenia celu wystąpienia o udostępnienie dokumentów archiwalnych, obowiązkiem organów administracji było zgodnie z art. 7 i 8 kpa, wezwanie skarżącego o podanie i ewentualne udokumentowanie tego celu. Dopiero po sprecyzowaniu intencji wnioskodawcy oraz zbadaniu zakresu danych, zawartych w poszczególnych żądanych dokumentach, możliwa była ocena zasadności wniosku z punktu widzenia zasady ochrony dóbr osobistych i danych osobowych.
W ocenie Sądu wojewódzkiego, nie do przyjęcia jest też wykładnia art. 16 b ust. 1 ustawy, przyjęta przez organ odwoławczy, w świetle której akta stanu cywilnego i skorowidze zawierają dane, których udostępnienie zawsze narusza dobra osobiste i dane osobowe. Przy takim rozumowaniu zbędna byłaby regulacja z art. 16 a ust. 1 ustawy. Tymczasem dostępność do zasobów archiwalnych jest regułą, a odstępstwa od tej zasady winny być traktowane ściśle z regulacją ustawową, wynikającą z art. 16 b ust. 1 ustawy.
Sąd I instancji stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien wezwać skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania celu złożenia wniosku, a następnie rozpoznać żądanie udostępnienia dokumentów w trybie art. 130 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego w związku z zasadami określonymi w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, po zbadaniu czy i w jakim zakresie występują ograniczenia dostępu na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych oraz kodeksu cywilnego. Wymagać to będzie odniesienia się do poszczególnych kategorii aktów stanu cywilnego i skorowidzów archiwalnych oraz ich zawartości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, podlegają księgi stanu cywilnego, podczas gdy z przedmiotowego przepisu wynika, że udostępnione mogę być w tym trybie jedynie akty stanu cywilnego, a nie całe księgi,
- - art. 16a ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pomimo powszechnej dostępności materiałów archiwalnych, wynikającej z tego przepisu, udostępnienie tych materiałów wymaga każdorazowo zbadania celu takiego udostępnienia,
- - art. 16b ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga precyzyjnego określenia celu wystąpienia o udostępnienie dokumentów archiwalnych, a ustalenie, iż celem udostępnienia jest przeprowadzenie badań naukowych, dydaktycznych, historycznych czy statystycznych, stanowiłoby podstawę do udostępnienia żądanych dokumentów, podczas gdy przepis ten formułuje dodatkowe przesłanki, które muszą być spełnione, aby można było udostępnić dane.
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż normy te zostały naruszone podczas gdy organ II instancji prawidłowo i w niezbędnym zakresie dokonał analizy sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne kwestie powalające na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji uchylona została decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego, akty stanu cywilnego sporządzone w księgach stanu cywilnego prowadzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, po upływie okresów, o których mowa w art. 128 ust. 1, nie podlegają przeniesieniu do rejestru stanu cywilnego. Udostępnianie ich oraz akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego lub skorowidzów alfabetycznych przez kierownika urzędu stanu cywilnego przed przekazaniem księgi stanu cywilnego do właściwego archiwum państwowego odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Z powyższego wynika, iż akty stanu cywilnego nie podlegają przeniesieniu do rejestru stanu cywilnego, po upływie okresów wskazanych w art. 128 ust. 1 tej ustawy, a udostępnianie ich, czyli aktów stanu cywilnego do czasu przekazania całej księgi do właściwego archiwum, następuje na zasadach określonych w ustawie o archiwach.
W niniejszej sprawie wnioskodawca żądał udostępnienia ksiąg stanu cywilnego co niestety na gruncie powyższej regulacji było niemożliwe. Skoro przepis ten w sposób enumeratywny wymienia dokumenty, które podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o archiwach w przypadku spełnienia przesłanek tam określonych, nie można interpretować tego przepisu w sposób rozszerzający. Organ zauważył, że dostęp do tych materiałów, co do zasady jest szerszy na gruncie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach niż na podstawie Prawa o aktach stanu cywilnego, a zatem tym bardziej nie można rozszerzać katalogu wymienionego w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego. Analizowany przepis wprost odróżnia pojęcie ksiąg stanu cywilnego od aktów stanu cywilnego, dlatego tym bardziej nieuzasadnione jest wywodzenie z niego prawa do udostępniania na jego podstawie całych ksiąg. Z uwagi na powyższe zasadne było odmówienie wnioskodawcy udostępnienia w tym trybie ksiąg stanu cywilnego.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał także błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o archiwach przyjmując, że powszechna dostępność materiałów archiwalnych, wynikająca z tego przepisu, wymaga jednak każdorazowo zbadania celu udostępnienia tych materiałów. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, iż "każdemu przysługuje prawo dostępu do materiałów archiwalnych". Z przepisu tego wywodzi się uprawnienie każdego do uzyskania dostępu do materiałów archiwalnych, bez względu na cel jakiemu ma służyć udostępnienie tych zbiorów. Oczywiście w kontekście pozostałych przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie można mówić o nieograniczonym prawie dostępu do materiałów archiwalnych, bo ograniczenia w tym zakresie określa art. 16b tej ustawy. W art. 16a ust. 4 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach zaprezentowany jest jedynie przykładowy katalog sposobów wykorzystania udostępnionych materiałów poprzez użycie sformułowania "w szczególności".
Zdaniem organu, nie byłoby także zasadne wymaganie od zainteresowanych składania oświadczeń o tym, w jakich celach zamierzają korzystać z materiałów archiwalnych. Nawet bowiem gdyby takie oświadczenia zostały złożone, archiwa i tak nie miałyby żadnych środków kontroli nad sposobem korzystania z archiwaliów przez użytkowników.
Wojewoda stwierdził również, że powyższe naruszenie związane jest też z dokonaną przez Sąd I instancji błędną wykładnią art. 16 b ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Podkreślił przy tym, że nawet gdyby przyjąć, iż wnioskodawca żądał udostępnienia danych w celach badań naukowych, dydaktycznych, historycznych lub statystycznych i tak nie byłoby możliwości udostępnienia tych danych na podstawie analizowanego przepisu. Po pierwsze takie udostępnienie nie mogłoby naruszać praw i wolności osób, których te dane dotyczą, a po drugie musiałyby być spełnione przesłanki określone w art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Przesłanki te nie są jednak spełnione, dlatego zupełnie niezasadne jest badanie celu przetwarzania danych osobowych przez wnioskodawcę także i w tym kontekście.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił także, że dokonał analizy danych zawartych w dokumentach, o jakie wnioskował K. B. w kontekście ochrony dóbr osobistych i danych osobowych. W wyniku tej analizy organ doszedł do wniosku, iż żądane dokumenty zawierają dane, których udostępnienie mogłoby spowodować naruszenie dóbr osobistych jak i danych osobowych. Nie ma konieczności w tym przypadku, a wręcz byłoby to znacznie utrudnione analizowanie każdego dokumentu znajdującego się w księgach. Księgi stanu cywilnego zawierają często kilkaset aktów stanu cywilnego. Nie powinno budzić też wątpliwości, iż księgi stanu cywilnego oraz skorowidze alfabetyczne zawierają dane osobowe. Są w nich informacje dotyczące rozwiązania małżeństwa, ustalenia ojcostwa, przysposobienia czy zmiany nazwiska np. ośmieszającego. W informacjach tych zawarte są dane osobowe nie tylko osób, których dotyczy akt, ale ich następców prawnych.
Może to też naruszać dane osobowe oraz dobra osobiste tych osób. Nie można też w sposób jednoznaczny stwierdzić w stosunku do wszystkich osób, których dane zawarte są w księgach, iż nastąpił ich zgon. Badanie faktu pozostawania przy życiu tych wszystkich osób wydaje się być niemożliwe z punktu widzenia organizacji pracy organu. Wbrew też twierdzeniom Sądu I instancji organ dokonał analizy żądanych danych w niezbędnym zakresie w kontekście ochrony danych osobowych oraz dóbr osobistych, w konsekwencji czego doszedł do przekonania, iż niezależnie od niemożności udostępnienia materiałów z uwagi na niewskazanie we wniosku konkretnych aktów stanu cywilnego, nie ma ku temu podstaw także ze względu na ochronę danych osobowych i dóbr osobistych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. B. wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu, podtrzymując w całej rozciągłości argumentację prawną zawartą we wniosku o udostępnienie aktów stanu cywilnego oraz w skardze, przedstawił argumentację wykazującą wadliwość stanowiska organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem przyjmuje się, iż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Zauważyć należy, że jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy obu instancji, naruszyły ww. zasady procedury administracyjnej i przedwcześnie orzekły o odmowie skarżącemu udostępnienia żądanych dokumentów archiwalnych. Jak zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki rozpoznanie żądania udostępnienia dokumentów powinno nastąpić w trybie art. 130 ust.4 prawa o aktach stanu cywilnego w związku z zasadami określonymi w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
Art. 16 a ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do materiałów archiwalnych – oznacza to, że dostęp do nich jest powszechny i żądający dostępu nie musi wykazywać "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Ta "powszechna dostępność" została jednak ograniczona, a przypadki ograniczeń zostały szczegółowo wymienione w art. 16 b wskazanej ustawy.
W niniejszej sprawie Wojewoda [...] odmowę żądanych ksiąg stanu cywilnego i skorowidzów uzasadnił ochroną dóbr osobistych i danych osobowych (art. 16 b ust. 1 pkt.2 lit.a i b wyż. wym. ustawy). Takie uzasadnienie odmowy jest zbyt ogólne. Organ II instancji wskazał, że udostępnienie danych zawartych w aktach stanu cywilnego w zakresie orzeczeń sądowych może naruszać dobra osobiste osób, których dotyczą, a także akta mogą zawierać informacje szczególnie chronione. Założenie jest czysto hipotetyczne i wskazuje, że nie dokonano oceny zawartości materiałów archiwalnych, o dostępność których wnioskowano. Sama teoretyczna możliwość ograniczeń w dostępie do materiałów archiwalnych bez analizy treści ksiąg aktów stanu cywilnego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej.
Jeszcze raz należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego to organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie organy orzekające nie przeprowadziły w rzeczywistości żadnego postępowania wyjaśniającego.
Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut skargi kasacyjnej, co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7,8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż normy te zostały naruszone podczas gdy organ II instancji prawidłowo i w niezbędnym zakresie dokonał analizy sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne kwestie pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie należy uznać za niezasadny.
Nie można zgodzić się też z zarzutami skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił się naruszenia prawa materialnego - art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, podlegają księgi stanu cywilnego, podczas gdy z przedmiotowego przepisu wynika, że udostępnione mogę być w tym trybie jedynie akty stanu cywilnego, a nie całe księgi.
Z przepisu tego wynika wprost, że akty stanu cywilnego sporządzone są w księgach, a skoro tak udostępnieniu podlegają nie tylko konkretne akty stanu cywilnego, ale także księgi, akty zbiorowe rejestracji stanu cywilnego lub skorowidze alfabetyczne. Odmowa udostępnienia materiałów archiwalnych może być całkowita lub tylko częściowa, zatem organ zobowiązany do udostępnienia powinien ocenić zawartość księgi i przesłanki ograniczenia dostępu do materiałów archiwalnych wymienione w art. 16 b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
Odnośnie naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pomimo powszechnej dostępności materiałów archiwalnych, wynikającej z tego przepisu, udostępnienie tych materiałów wymaga każdorazowo zbadania celu takiego udostępnienia – ma rację skarżący kasacyjnie, że co do zasady nie jest wymagane od wnioskodawców składanie oświadczeń o tym w jakich celach zamierzają korzystać z materiałów archiwalnych. Archiwa nie mają przecież żadnego wpływu na to jak osoby zainteresowane będą korzystać z informacji przez siebie uzyskanych dzięki udostępnieniu im stosownych materiałów, nie mają też żadnych środków kontroli nad sposobem korzystania z archiwaliów.
W przypadku uzasadnionego przypuszczenia, że występują ograniczenia dostępu do materiałów archiwalnych podmiot zobowiązany ma nie tylko prawo ale i obowiązek wyjaśnienia celu złożenia wniosku o udostępnienie aktów stanu cywilnego. Wyjaśnienie celu wystąpienia o udostępnienie określonych dokumentów archiwalnych będzie pomocne w prawidłowym zastosowaniu przepisów art. 16b ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
Z tych wszystkich względów wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone przez sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.