Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.W. i M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Starosta G. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz A.M. pozwolenia na przebudowę garażu na lokal usługowy - warsztat mechaniki pojazdowej, rozbudowę o garaż z częścią socjalną oraz nadbudowę pomieszczeń mieszkalnych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G. przy ul. R. (dz. nr ewid. [...] obr. H.).
O stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili do Wojewody Dolnośląskiego E. i W.W. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili także skarżący. Wniosek ten został załatwiony ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Głogowskiego.
Po rozpatrzeniu wniosku E. i W.W., Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Głogowskiego z dnia [...] stycznia 2005 r.
W wyniku odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego.
Skargę na powyższą decyzję rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1572/05, uchylił decyzję organu odwoławczego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku E. i W.W. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Głogowskiego.
Odwołania od wymienionej decyzji, złożone przez E. i W.W., E. i J. B., oraz A. i M.W. rozpatrywał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wobec powyższego Wojewoda Dolnośląski wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Głogowskiego z dnia [...] stycznia 2005 r., które następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. umorzył.
W wyniku odwołania A. i M. W., E. i W.W. oraz E. i J.B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i M.W., E. i W.W. i E. i J.B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt: VII SA/Wa 370/08 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił zaskarżoną przez A. i M.W. oraz E. i W.W. decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. jest niepełna, rozstrzyga bowiem w przedmiocie dwóch wniosków, podczas gdy wszczęcie postępowania spowodowane było wniesieniem trzech wniosków.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005 r. wszczęte na wniosek E. i W.W.
Kolejną decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005 r. wszczęte na wniosek A. i M.W. Wojewoda wskazał, że skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. w dniu [...] czerwca 2005 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. dnia [...] stycznia 2005 r. Od wskazanej decyzji odwołali się skarżący. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdził, że odwołanie od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Po rozpoznaniu skargi na wyżej opisane postanowienie organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt.
VII SA/Wa 112/06 oddalił skargę. Powyższe oznacza, że sprawa administracyjna została już załatwiona ostatecznie i nie może być ponownie przedmiotem postępowania. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygniecie pociąga bowiem sankcje nieważności.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze do Sądu I instancji skarżący wskazali, że w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 370/08, Sąd nie odmówił im statusu strony w tym postępowaniu, a tymczasem w zaskarżonej decyzji odbiera im się ponownie przymiot strony postępowania.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że Wojewoda Dolnośląski uznał interes prawny skarżących w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. To z ich wniosku decyzja Starosty G. była badana merytorycznie przez Wojewodę, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005 r.
Sąd I instancji wyjaśnił, że powodem ostatecznego umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był nie fakt braku interesu prawnego po stronie skarżących, a fakt, że z ich wniosku toczyło się postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005 r., a decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. w tym przedmiocie uzyskała przymiot ostateczności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący A. W. i M.W. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 156 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. poprzez przyjęcie, że decyzja ta "stanowiłaby wady określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz zaniechania odniesienia się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze do WSA". Jednocześnie zarzucono, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności dotyczących uznania ich statusu strony w postępowaniu. Strony wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r. Sąd I instancji odrzucił skargę A. W..
W odpowiedziach na skargę kasacyjną W.W. i E.W. poparli skargę kasacyjną oraz zawarte w niej wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Jak już wyżej wskazano, skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Domniemywać należy, że strona zmierzała do postawienia zarzutu naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, choć nie zostało to wyraźnie wskazane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wywodzą, że na różnych etapach postępowania mieli przymiot strony postępowania, mogli zatem oczekiwać rozpoznania argumentów i zarzutów podnoszonych w skardze do Sądu I instancji.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Przymiot strony po stronie skarżących czy też jego brak nie był przedmiotem postępowania administracyjnego, nie był też rozważany przez Sąd I instancji, co Sąd ten jednoznacznie potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasadnicze znaczenie dla umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005 r. było wcześniejsze rozpoznanie tożsamego wniosku skarżących ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Decyzja o umorzeniu postępowania nie kończy merytorycznie postępowania, jest przejawem stwierdzenia, że w sprawie zaszła przesłanka, która takie rozpoznanie uniemożliwia. Organ administracji stwierdzając, że w sprawie zaistniała res iudicata, a więc powaga rzeczy osądzonej polegająca na wcześniejszym rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną, zobligowany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem ponownie rozpoznając sprawę naraża się na zarzut nieważności postępowania określony w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym nie może odnieść się do podnoszonych przez stronę argumentów czy też zarzutów dotyczących istoty sprawy.
Z kolei Sąd I instancji zobligowany jest jedynie do oceny, czy w sprawie rzeczywiście zaistniały przesłanki umorzenia postępowania. Takiej oceny Sąd I instancji dokonał. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się również do wszystkich pozostałych zarzutów skargi, które sprowadzały się do stwierdzenia, że w postępowaniu odmówiono skarżącym statusu strony postępowania. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący zostali uznani za stronę postępowania, a przyczyną umorzenia postępowania było wcześniejsze załatwienie wniosku skarżących ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.