Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2015r. sygn. akt VII SA /Wa 1585/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. i D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2014r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2014r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] kwietnia 2014r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek A. B., nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej B. P. pozwolenia na budowę budynku usługowego, przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia oraz wykonanie robót budowlanych polegających na realizacji wewnętrznej instalacji gazu w budynku usługowym na działce o nr ew. [...] arkusz mapy nr 39 położonej przy ul. N. [...] w S., zmienionej decyzją Prezydenta S. z dnia [...] października 2012 r., Nr [...].
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że organ drugiej instancji dokonał wyczerpującej i prawidłowej oceny kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pod względem przesłanek nieważnościowych w rozumieniu art. 156 §1 k.p.a. Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu. Kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, w szczególności nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które jako kwalifikowane naruszenia wymaga stwierdzenia, że doszło do oczywistego naruszenia jasnego przepisu prawa, które wywołuje skutki nie do pogodzenia z zasadami obowiązującymi w państwie prawa.
Wobec wyczerpującej analizy wyników badania decyzji pozwolenia na budowę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd odniósł się do zarzutów skargi.
I tak, Sąd stwierdził, że nie jest uzasadniona teza skarżących, zgodnie z którą inwestycja nie odpowiada przepisom prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ przedstawił, argumentację wyczerpującą i prawidłową.
Zapis planu o 1,5 kondygnacji budynku nie został naruszony w świetle projektu budowlanego zatwierdzonego w kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę – projekt przewidywał obiekt jednokondygnacyjny z antresolą. Plan stanowiąc o 1,5 kondygnacji posługuje się pojęciem, które nie ma legalnej definicji, kondygnacja także wbrew stanowisku skarżących nie jest kategorią legalnie opisaną, co do wysokości. Plan zagospodarowania obowiązujący na terenie objętym inwestycją nie określał wysokości obiektów, zatem założenia projektu budowlanego należy uznać za takie, które mu odpowiadają a na pewno nie naruszają go w sposób kwalifikowany pozwalający na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do tej kwestii sami skarżący wskazują na konieczność interpretacji przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie stanowienia o 1,5 kondygnacji. Tymczasem rażące naruszenia prawa, także przepisu prawa miejscowego, wymaga by naruszenie było oczywiste w świetle jasnej jednoznacznej redakcji przepisu i nie wymagało odwoływania się do wykładni.
Nie mają racji skarżący zarzucając, że w obiekcie zaprojektowano dodatkową kondygnację a nie antresolę, ponieważ w świetle przyjętych rozwiązań architektonicznych nie została spełniona definicja antresoli przewidziana w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zgodnie z ww. przepisem § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Tymczasem zgodnie z pkt 19 ww. przepisu przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. I właśnie w pełni tej definicji odpowiada przewidziane w projekcie rozwiązanie określone mianem antresoli.
Wbrew stanowisku skarżących antresola nie musi przylegać tylko do trzech ścian ale może obejmować np. cztery ściany i stykać się ze ścianami wokół pełnego obrysu budynku. Przestrzeń antresoli spełnia ww. definicję także dlatego, że nie są na niej wydzielone odrębne pomieszczenia, co w szczególności odróżnia ją od kolejnej kondygnacji. Przedmiotowy budynek o wys. ok. 7 m można określić jako ten który ma wysokość odpowiadającą blisko 2 kondygnacjom, ale nie jako budynek o dwu kondygnacjach.
Powoływany przez skarżących fakt zasłaniania ich budynku przez zrealizowany, i negatywny wpływ inwestycji na walory marketingowe nieruchomości sąsiedniej także nie mogą być postrzegane jako przesłanki nieważnościowa w odniesieniu do kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę.
Uwagi związane z zacienieniem okien budynku skarżących, przez obiekt dopuszczony przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę nie zostały poparte żadną analizą specjalistyczną, tymczasem w związku z przedłożonym do zatwierdzenia projektem inwestor przedstawił analizę oddziaływania inwestycji w tym zakresie, która wykluczała powoływane przez skarżących oddziaływanie. W tych warunkach nie można uznać, że doszło do naruszenia wymogów o których mowa w § 13 ww. rozporządzenia.
W kontekście zarzutów skargi Sąd zauważył, że podnoszony zarzut naruszenia § 57 ww. rozporządzenia stanowiący, o zapewnieniu w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi oświetlenia dziennego odnosi się do obiektu projektowanego a nie obiektu na działce sąsiedniej. Budynek sąsiedni chroni zaś § 13 ww. rozporządzenia przy czym, jak wskazano powyżej skarżący nie podważyli skutecznie analizy w tym zakresie dołączonej do projektu budowlanego wykluczającej naruszenie przez obiekt projektowany wymogów z tego przepisu.
Sąd w pełni zaakceptował argumentację organu, w świetle której ocena projektu budowlanego z punktu widzenia zasad jego opracowania przewidzianych w opisanym powyżej rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu, nie może skutkować uznania, że doszło do zatwierdzenia projektu, który rażąco te wymogi narusza. Analiza projektu w tym kontekście, przedstawiona przez organ drugiej instancji, jest wyczerpująca i prawidłowa.
W świetle analizy projektu zagospodarowania działki i stanowiącego integralną część projektu budowlanego bezpodstawne są twierdzenia skarżących, co do tego, że gmach zajmuje gabarytami całą powierzchnię działki. Także w tym zakresie analiza projektu została przez organ przedstawiona szczegółowo i w oczywisty sposób tezie skarżących przeczy.
Nie mają racji skarżący podnosząc, że o braku zgodności z planem zagospodarowania świadczy wydane i pozostawione w obiegu postanowienie wzywające inwestora do uzgodnienia projektu z tym prawem miejscowym. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ może odstąpić od egzekwowania nałożonego obowiązku. W postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę było to w pełni uzasadnione, gdy zważyć na dokumenty przedłożone przez inwestora – w szczególności opinie urbanistyczną nr 1/S/09 potwierdzającą dopuszczalność inwestycji w świetle ustaleń obowiązującego na jej terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W sposób oczywisty nie mają racji skarżący, że konieczna w niniejszym postępowaniu nieważnościowym była, zaniechana przez organy obu instancji, wizja lokalna. Jak trafnie podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – stan realizacji inwestycji dopuszczonej decyzją pozwolenia na budowę pozostaje poza zainteresowaniem organu badającego w postępowaniu nieważnościowym decyzję pozwolenia na budowę. Okoliczności związane z realizacją inwestycji w tym ewentualnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu pozostają w gestii właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).
A. i D. B. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
- a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, § 3 pkt 16 i 19, § 13 w zw. z § 57 i § 22 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zapisów uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2004r. w zakresie karty terenu nr 14 we fragmencie dotyczącym zapisu "1,5 kondygnacji" oraz postanowień pkt 11.3 w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane oraz pkt 3 (przeznaczenie terenu na zieleń, skwer z dopuszczeniem jako towarzyszącej funkcji usługowej), oraz § 12 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2013r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,
- b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 6-9, art. 28, ar. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 136 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na tych podstawach wnieśli o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy we własnym zakresie, o ile zajdą okoliczności przedstawione w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie w całości uprzednio zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S.;
względnie
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 3) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut rażącego naruszenia prawa decyzją z [...] czerwca 2009r. Nr [...] Prezydenta Miasta S. udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego, przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia oraz wykonania robót budowlanych polegających na realizacji wewnętrznej instalacji gazu w budynku usługowym na terenie położonym w S. przy Al. N. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] arkusz mapy nr 39 jest zasadny. Zarzut ten został postawiony w związku z rażącym naruszeniem zapisów uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z [...] kwietnia 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Ś. w mieście S. Według przyjętej regulacji w tym planie dla terenu oznaczonego symbolem 14.Z, o przeznaczeniu terenu: zieleń (Z), skwer, dopuszcza się jako towarzyszącą – funkcję usługową, w pkt. 4 Warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiocie regulacji wysokości zabudowy (pkt. 4.2) stanowi się " wysokość zabudowy – do 1,5 kondygnacji".
Zarówno w decyzji z [...] czerwca 2009r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę, jak i w decyzjach odmawiających stwierdzenia nieważności tej decyzji nie wykazano zgodności projektu budowlanego w części tekstowej z zapisem graficznym. W projekcie budowlanym w części tekstowej zawarty jest zapis kondygnacja parteru + antresola. Zapis ten wymagał dla oceny zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oceny z częścią graficznego projektu. Takiej oceny nie przeprowadzono w sprawie. W postanowieniu Prezydenta Miasta S. z [...] lutego 2009r. Nr [...] nałożono na inwestora obowiązek usunięcia w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym nieprawidłowości w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postanowieniu tym do nieprawidłowości, które wymagają usunięcia z uwagi na to, że odbiegają od określonej w planie wysokości 1,5 kondygnacji zaliczono to, że zaprojektowany obiekt posiada dwie pełne kondygnacje o wysokości 3,17 i 3,12 m. Zarówno pismo Architektura s.c. z 2 marca 2009r. skierowane do Urzędu Miasta S. Wydział Urbanistyki i Architektury jak i z opinii urbanistycznej Nr [...] nie można z uwagi na ogólnikowość stwierdzenia " Projektowany budynek posiada jedną kondygnację nadziemną z antresolą" wyprowadzić zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Brak wykazania w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz w decyzjach o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie daje podstaw do wyprowadzenia zachowania ustanowionego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogu wysokości zabudowy – do 1,5 kondygnacji. Ustalenie czy projekt budowlany poza zapisem tekstowym nie przewiduje w części graficznej budynku dwukondygnacyjnego wymaga podjęcia czynności oceny projektu. Powoływanie się na brak definicji ustawowych " połowa kondygnacji" nie daje podstaw do odstąpienia od ustaleń stanu faktycznego sprawy, co do zatwierdzonego projektu budowlanego pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie również ocena Sądu oparta jest nie na ocenie zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przedstawieniu regulacji pojęć przyjętych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Stwierdzenie Sądu " Przedmiotowy budynek o wys. ok. 7 m. można określić jako ten, który ma wysokość odpowiadający blisko 2 kondygnacjom, a nie jako budynek o dwóch kondygnacjach" jest stwierdzeniem pozostającym w sprzeczności z obowiązkiem oceny zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który ustanowił wymóg zabudowy do 1,5 kondygnacji.
Ustalając zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego projektu budowlanego w części tekstowej z częścią graficzną, w razie wyprowadzenia braku zgodności części graficznej stanowi rażące naruszenie prawa. Odrębną kwestią nie wchodzącą w zakres wadliwości pozwolenia na budowę jest odstąpienie od udzielonego pozwolenia, co nie ma wpływu na jego wadliwość. W sprawie zatem brak pełnej oceny projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tylko taka ocena daje podstawy do wykluczenia rażącego naruszenia prawa. Subsumcja w sprawie stanu faktycznego pod hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego i wyprowadzenie konsekwencji prawnej jest przesłanką zgodności z prawem decyzji. W razie gdy stan faktyczny sprawy nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego stanowi rażące naruszenie prawa wyprowadzenie konsekwencji prawnej zapisanej w tej normie.
Według art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę, organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymaga to szczegółowej oceny, a w sprawie takiej oceny brak co uzasadnia przeprowadzenie na drodze administracyjnej w tym zakresie czynności ustalających stan faktyczny sprawy.
W tym, stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 w związku z art. 145 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.