Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Inwestor ([...] Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w W.) działając przez pełnomocnika S. P., w dniu 5 listopada 2013 r. wniósł zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia reklamowego wraz z oświetleniem, na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy [...] w W. Następnie pełnomocnik pismem z dnia 6 listopada 2013 r. cofnął zgłoszenie i wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Prezydent m. st. Warszawy pismem z dnia 20 listopada 2013 r. poinformował pełnomocnika o przyjęciu jego oświadczenia oraz poinformował, że zgłoszenie dokonane w trybie przewidzianym w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego jest jedynie oświadczeniem woli zgłaszającego i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z czym nie jest konieczne jego umorzenie.
Jednocześnie zwrócił inwestorowi za pośrednictwem poczty jego zgłoszenie. Następnie pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. działający w imieniu inwestora wspólnik, posiadający prawo do jej reprezentacji poinformował organ pierwszej instancji, że pełnomocnictwo szczególne udzielone S. P., który w imieniu inwestora dokonał zgłoszenia, nie uprawniało go do złożenia wniosku o jego wycofanie. Z uwagi na powyższe zwrócił się o wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu wobec zgłoszonych robót i przekazał zwrócone mu uprzednio zgłoszenie.
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 25 lutego 2014 r. działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do zgłoszenia. Organ wskazał, że planowane roboty ze względu na przedmiot zgłoszenia nie mieszczą się w pojęciu instalowania urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w związku z czym zastosował art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano, że sprzeciw został wniesiony w terminie 27 dni od przesłania zwróconego zgłoszenia i około 120 dni od jego wniesienia za pierwszym razem.
Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Mazowiecki wskazał, że z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż projektowana inwestycja ze względu na wielkość tego urządzenia winna być zakwalifikowana jako wolnostojące trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe, a więc budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce, czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych.
Wojewoda Mazowiecki podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że dla objętego zgłoszeniem zamierzenia konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów dotyczących obrazy przepisów prawa procesowego. W szczególności organ dotrzymał terminu na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia inwestora. Pełnomocnictwo z dnia 10 sierpnia 2013 r., udzielone przez inwestora S. P. obejmowało swoim zakresem m. in. dokonywanie zgłoszeń budowlanych we właściwych organach administracji w związku z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą. Tego rodzaju sformułowanie stanowi przejaw udzielenia tzw. pełnomocnictwa rodzajowego, a więc upoważnienia do prowadzenia w imieniu mocodawcy określonej grupy czynności. Zauważono, iż redakcja pełnomocnictwa nie zawiera sformułowań typu "wyłącznie", "jedynie", "tylko" co mogłoby świadczyć, że mamy w tym wypadku do czynienia z pełnomocnictwem szczególnym ograniczającym się wyłącznie do jednej czynności.
Podniesiony w odwołaniu argument, że pełnomocnik nie był upoważniony do odbioru korespondencji jest trudny do obrony skoro pod danymi osobowymi pełnomocnika wskazuje się adres jako miejsce, w którym pełnomocnik będzie odbierał korespondencję związaną ze sprawą. Gdyby było inaczej w treści pełnomocnictwa powinno się znaleźć wyraźne zastrzeżenie, że korespondencja powinna być kierowana do spółki, niezależnie od tego że oba adresy się pokrywają. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego zakres udzielonego pełnomocnictwa obejmował wszystkie czynności związane ze zgłoszeniem, a więc złożenie wniosku, jego modyfikację, uzupełnienie w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, czy otrzymanie decyzji o sprzeciwie. Pełnomocnictwo nie wyłączało żadnej tej czynności z zakresu umocowania i w rezultacie, zasadne jest rozumowanie, że skoro pełnomocnik spółki został uprawniony do złożenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych to tym bardziej został umocowany do wycofania takiego wniosku.
Skargę na decyzję Wojewody złożyła [...] Sp. z o. o. Sp. K. siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że istotę przedmiotowej sprawy stanowi kwestia zachowania przez orzekające w sprawie organy terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych. Przepisy prawa budowlanego reglamentują precyzyjnie terminy i sytuacje, w których organ może realizować swoje kompetencje w tym zakresie. Istotny z punktu widzenia terminu do wniesienia sprzeciwu jest zaś art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Przepis ten określa czasową kompetencję organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Oznacza to, że tylko w tym terminie organ może wydać decyzję o sprzeciwie, i że z jego upływem traci on kompetencję do wniesienia sprzeciwu, nawet w sytuacji istnienia ustawowych podstaw jego wniesienia.
W przypadku więc upływu ustawowego terminu i braku wniesienia sprzeciwu, mamy do czynienia z milczącym załatwienia sprawy przez organ, które polega na wywołaniu z mocy prawa skutku materialnoprawnego jaki rodzi brak sprzeciwu.
Sąd stwierdził, że jedynym zgłoszeniem jakie w tej sprawie zostało złożone przez inwestora jest zgłoszenie z dnia 4 listopada 2013 r. Sprzeciw dotyczy zamierzenia inwestycyjnego określonego w tym zgłoszeniu. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że pismo inwestora z dnia 23 stycznia 2014 r. z uwagi na cofnięcie zgłoszenia z dnia 4 listopada 2013 r. stanowi nowe zgłoszenie. Stanowisko organów pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią pisma z dnia 23 stycznia 2014 r. Inwestor zakwestionował w nim zasadność uznania przez organ pierwszej instancji skutecznego cofnięcia zgłoszenia, a przede wszystkim domagał się wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu wobec zgłoszonych robót. Poza tym Sąd podkreślił, że z treści decyzji Prezydenta m. st. Warszawy wynika, iż rozstrzygał on w przedmiocie zgłoszenia z dnia 4 listopada 2013 r., nieskutecznie cofniętego w dniu 6 listopada 2013 r. Organ nie wskazuje, że dokonano nowego zgłoszenia.
Powołuje się jedynie na pismo inwestora z dnia 23 stycznia 2014 r. informujące o braku upoważnienia dla pełnomocnika do cofnięcia zgłoszenia. Niewątpliwie treść decyzji wskazuje na to, że organ pierwszej instancji podzielił stanowisko inwestora co do nieskutecznego cofnięcia zgłoszenia i wydał decyzję o sprzeciwie wobec inwestycji zgłoszonej dnia 4 listopada 2013 r. Oznacza to, że 30 dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego upłynął w dniu 5 grudnia 2013 r. Organ po tej dacie utracił uprawnienie do złożenia sprzeciwu, a zatem decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. była wadliwa.
Niezależnie od powyższych okoliczności w ocenie Sądu niezasadny jest pogląd organu odwoławczego o skutecznym cofnięciu zgłoszenia przez pełnomocnika inwestora. Sąd podkreślił, że z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować treści pełnomocnictwa. To od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa. Skoro zatem pełnomocnictwo udzielone przez inwestora S. P. określało uprawnienie w zakresie wypełniania i składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę oraz do składania zgłoszeń budowlanych we właściwych organach administracji, to należy uznać, że umocowanie określało enumeratywnie wyliczone czynności, do których został umocowany pełnomocnik, a więc nie obejmowało umocowania do cofnięcia zgłoszenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 32, art. 33 oraz art. 40 k.p.a. poprzez przyjęcie, że treść pełnomocnictwa udzielonego S. P. nie uprawniała go do wycofania zgłoszenia; art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że pomimo zwrócenia pełnomocnikowi zgłoszenia z dnia 5 listopada 2013 r. pismo inwestora z dnia 23 stycznia 2014 r., do którego dołączono pierwotnie wniesione zgłoszenie, nie stanowiło nowego zgłoszenia; art. 7 k.p.a. poprzez uznanie działań inwestora jako zgodnych z prawem podczas gdy były one ukierunkowane na obejście Prawa budowlanego i naruszenie zasady ochrony interesu społecznego;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niezasadne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie zachował 30-dniowego terminu na wydanie decyzji wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszenia.
Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Mazowiecki słusznie wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszaniem przepisów art. 32, art. 33 oraz art. 40 k.p.a., tj. przepisów które regulują kwestię pełnomocnictwa. Z treści dokumentu pełnomocnictwa, które zostało przedłożone przez S. P. przy zgłoszeniu wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia reklamowego wraz z oświetleniem, na terenie nieruchomości na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy [...] w W., nie można wyprowadzić wniosku, że pełnomocnictwo to nie obejmowało umocowania do cofnięcia tego zgłoszenia. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił, iż zgłoszenie zostało wycofane, a wobec tego, że inwestor po dwóch miesiącach przesłał kolejne zgłoszenie robót budowlanych, to organ miał prawo potraktować je jako dokonanie nowego zgłoszenia i do tego zgłoszenia się odnieść - wydając decyzją o sprzeciwie, w sytuacji kiedy uznał, że roboty nie mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia, gdyż na tego rodzaju roboty budowlane wymagane jest pozwolenie na budowę.
To stanowisko Wojewody Mazowieckiego ma oparcie w aktach sprawy i słusznie podważa rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Istotne znaczenie ma również fakt, że pismo organu informujące o tym, że zgłoszenie dokonane przez S. P. zostało cofnięte, zostało przekazane przez organ nie S. P. tylko inwestorowi. Tym samym, inwestor na początku listopada 2013 r., otrzymał informację, że S. P. zgłoszenie cofnął i w związku z tym sprawa jest bezprzedmiotowa, gdyż nie jest prowadzone żadne postępowanie w tej sprawie. Konsekwentnie inwestorowi zwrócono również to zgłoszenie.
Tym samym, jeżeli dopiero po dwóch miesiącach od zwrotu tego zgłoszenia, na skutek cofnięcia, inwestor występuje do organu o wydanie zaświadczenia, że nie został zgłoszony sprzeciw organu, to takie działanie ewidentnie wskazuje – jak słusznie podnosi to Wojewoda Mazowiecki – że jego celem jest uniemożliwienie organowi zgłoszenia sprzeciwu do robót budowlanych objętych tym zgłoszeniem. Organ mógł więc przyjąć, że inwestor ponowił zgłoszenie, które wcześniej zostało wycofane.
Powyższe względy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawiały za tym by podzielić stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że Sąd pierwszej instancji bez żadnego przekonywującego uzasadnienia zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, co nie miało miejsca, a wobec tego nie było podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, skoro istota sprawy, co do rozpoznania skargi jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę, którą należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na to, że decyzja w sprawie sprzeciwu jest rozstrzygnięciem zgodnym z prawem i wydanym w terminie. Wobec tego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jaki i decyzji pierwszej instancji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot wpisu od skargi kasacyjnej (250 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika według norm przepisanych.