Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2477/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z 21 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 3216/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z [...] września 2016 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci oraz określenia wysokości nadpłaty oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z [...] lutego 2012 r. GIOŚ uchylił w całości własną decyzję z [...] września 2011 r. określającą wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości [...] zł i w tym zakresie orzekł, że wysokość zobowiązania skarżącej z tytułu opłat za brak sieci za 2006 r. wynosi [...] zł.

W wyniku złożonej przez skarżącą skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2012 r., sygn. IV SA/Wa 829/12, skargę tę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2016 r., sygn. II OSK 2777/15, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2012 r., sygn. IV SA/Wa 829/12, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję GIOŚ z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.: 1. uchylił zaskarżony wyrok, 2. uchylił zaskarżoną decyzję GIOŚ z [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w I instancji, 3. zasądził od GIOŚ na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 65 000 (sześćdziesiąt pięć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponownie rozpoznając sprawą GIOŚ w decyzji z [...] lipca 2016 r. określił wysokość zobowiązania skarżącego z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na [...] zł i określił wysokość nadpłaty w tej opłacie na [...] zł w związku z nadpłaconą kwotą na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na konto Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

W piśmie z [...] sierpnia 2016 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją GIOŚ z [...] lipca 2016 r.

W piśmie z [...] września 2016 r. skarżąca uzupełniła wniosek z [...] sierpnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

GIOŚ w decyzji z [...] września 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa:

1. - art. 77 § 1 pkt 1 i § 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 17 ust. 3 i art. 17b § 1 ustawy o recyklingu poprzez wydanie decyzji określającej nadpłatę pomimo braku podstaw do takiego działania;
2. - art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6 w związku z art. 11 ust 1 oraz ust. 3 pkt 1-2 ustawy o recyklingu polegającą na uznaniu, iż zapewnienie sieci oznacza zapewnienie 100% pokrycia zamieszkałego terytorium kraju, a tym samym, że koniecznym było wliczenie do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone;
3. - art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu w związku z art. 21 i 45 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny oraz art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przy dokonaniu analiz pokrycia siecią terytorium kraju definicji miejsca zamieszkania i siedziby zawartych w kodeksie cywilnym.

W związku z tymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ w piśmie z [...] grudnia 2016 r. wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 21 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 3216/16, wskazał, że organ prawidłowo ustalił, że skarżąca zobowiązana była do uiszczenia opłaty za niezapewnienie sieci od [...] stycznia 2006 r. do [...] marca 2006 r. gdyż w tym czasie nie zapewniła sieci w ponad 95 %, ani też nie przysługiwało jej prawo do zmniejszenia opłaty.

Sąd I instancji w pełni podzielił argumenty organu co do rozumienia pojęcia "miejsca zamieszkania czy siedziby". Zdaniem Sądu I instancji, błędne jest stanowisko skarżącej, że pokrycie nawet 0,01% powierzchni danej miejscowości siecią zbierania pojazdów oznacza, że cała miejscowość powinna być traktowana jako objęta siecią zbierania pojazdów. Według Sądu I instancji, miejsca na terytorium kraju (w tym również fragmenty miejscowości), znajdujące się poza 50 km zasięgiem od stacji demontażu lub punktów zbierania pojazdów, nie mogą być wzięte pod uwagę przy obliczaniu procentowego pokrycia terytorium siecią.

W skardze kasacyjnej Spółka (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):
2. 1.1. art. 14 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 11 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 r. Nr 25 poz. 202 ze zm., dalej: ustawa o recyklingu) poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, a przez to ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wskazane przez Spółkę przyczyny nieosiągnięcia przez nią poziomu 95% pokrycia zamieszkałego terytorium kraju siecią zbierania pojazdów w terminie od 1 stycznia do 21 marca 2006 r. wynikające z wygaśnięcia z mocy prawa zezwoleń na prowadzenie stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów, nie powinny być brane pod uwagę, ze względu na to, że do ich wystąpienia doszło w dniu 30 czerwca 2005 r., natomiast sam przepis art. 14 ust. 3 wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2006 r. a to oznacza, że nie może on mieć zastosowania do przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu, zaszłych jeszcze przed 1 stycznia 2006 r.
3. 1.2. art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu w związku z art. 21 i 45 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm., dalej: k.c.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie będące w istocie niezastosowaniem polegającym na pominięciu prawnych definicji "miejsca zamieszkania" i "siedziby" określonych w kodeksie cywilnym i wykreowaniu nowych nie wyartykułowanych w przepisach prawa, lecz wynikających z domniemanego celu, jaki przyświecał ustawodawcy.
4. 1.3. art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu Spółce zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., mimo że nie było ono należne.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1. 1. o rozważenie przez WSA uchylenia skarżonego wyroku w całości w trybie art. 179a p.p.s.a. i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie decyzji GIOŚ i poprzedzającej ją decyzji wydanej przez GIOŚ w I instancji.

W razie nieskorzystania przez Sąd I instancji z możliwości przewidzianej w art. 179a p.p.s.a., na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o:

1. 2. uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie decyzji GIOŚ i poprzedzającej ją decyzji wydanej przez GIOŚ w I instancji.

W razie nieskorzystania przez NSA z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o:

1. 3. uchylenie przez NSA zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto, w każdym z powyższych przypadków wniesiono o:

1. 4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz
2. 5. zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ten sam Sąd w analogicznej sprawie oznaczonej sygnaturą IV SA/Wa 199/17 wydał wyrok korzystny dla podmiotu skarżącego, którym była inna spółka motoryzacyjna. Co istotne, był to wyrok wydany w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 714/15. Według skarżącej kasacyjnie, podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska T. W. w piśmie z [...] grudnia 2005 r. jednoznacznie potwierdziła, że po pierwsze, wygaśnięcie na mocy ustawy o recyklingu zintegrowanych pozwoleń wydanych dla stacji demontażu jest okolicznością objętą art. 11 ust. 3 ustawy i po drugie, co w tym kontekście jest najistotniejsze, z punktu widzenia ustawodawcy dopuszczalne jest uznanie, że 90 dni, za które nie nalicza się opłaty, może obejmować również okres pierwszego kwartału 2006 r. Skarżąca kasacyjnie odniosła się do stosowania zasady lex retro non agit.

W skardze kasacyjnej wskazano, że w listopadzie 2005 r. sytuacja prawna dotycząca kształtu prawnego funkcjonowania punktów zbierania pojazdów i stacji demontażu była niepewna, gdyż w obrocie prawnym nie było rozporządzeń, które te kwestie by regulowały. Rozporządzenia wykonawcze ustalające minimalne wymagania dla stacji demontażu oraz punktów zbierania pojazdów weszły w życie dopiero 3 i 12 listopada 2005 r. I dopiero wtedy wszystkie przedsiębiorstwa mogły zacząć wdrażać się do funkcjonowania na nowych warunkach, co też nie mogło fizycznie nastąpić z dnia na dzień.

Według skarżącej kasacyjnie, przedsiębiorcy będący potencjalnymi podmiotami wprowadzającymi pojazdy w rozumieniu ustawy o recyklingu mieli ogromne wątpliwości co do zasad obowiązywania art. 14 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu w kontekście istniejącego zamieszania z pozwoleniami dla podmiotów zbierających odpady jeszcze przed wejściem w życie ustawy o recyklingu, a więc przed 1 stycznia 2006 r. Nurtowało ich mianowicie pytanie, czy skomplikowana sytuacja związana z prawnym statusem stacji demontażu oraz punktów zbierania pojazdów jest tym przypadkiem, do którego odnosi się art. 14 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu, a jeśli tak, to od jakiego momentu należy liczyć 90 dniowy potencjalnie ulgowy okres, w którym brak wystarczającej w świetle ustawy sieci zbierania pojazdów z przyczyn wskazanych w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu. Dlatego zwrócili się za pośrednictwem Związku Motoryzacyjnego SOIS ze stosownym pytaniem do Ministra Środowiska.

Odpowiadając na pismo SOIS, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska, T. W., w piśmie z [...] grudnia 2005 r. jednoznacznie wyjaśniła zaadresowane do Ministerstwa Środowiska wątpliwości w sposób cytowany powyżej. I w tym właśnie duchu wypowiedział się najpierw NSA w wyroku z 13 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 714/15, a następnie WSA w wyroku z 30 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 199/17.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, bezwzględne i zarazem bezrefleksyjne zastosowanie w tym przypadku zasady lex retro non agit, tak jak zaproponował to Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, byłoby daleko idącym uproszczeniem prowadzącym do naruszenia innych ważniejszych wartości niż te, które potencjalnie mogłyby być chronione zakazem retroakcji. Dlatego, według skarżącej kasacyjnie, konkluzje sformułowane przez WSA w uzasadnieniu wyroku z 30 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 199/17 powinny być wzięte pod uwagę również w tym wypadku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, za uchyleniem wyroku Sądu I instancji przemawia jeszcze jedna okoliczność. Mianowicie, w obrocie prawnym jest już co najmniej jeden wyrok NSA, z 13 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 714/15, oraz co najmniej jeden wyrok WSA, z 30 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 199/17, które zawierają pogląd krańcowo odmienny od tego, który zawarty jest w wyroku. Co więcej, w wyroku WSA z 30 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 199/17, zawarte są jasne wytyczne co do dalszego postępowania dla GIOŚ.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu w związku z art. 21 i 45 kodeksu cywilnego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że w skardze na decyzję Spółka zwróciła uwagę na to, że dokonując analizy zapewnienia przez wprowadzających pojazdy w 2006 r. sieci zbierania pojazdów GIOŚ w nieprawidłowy sposób określił stopień pokrycia siecią zbierania pojazdów terytorium kraju, gdyż nie uwzględnił w żaden sposób brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu ze względu na to, że sanował prawidłowość zawartego w decyzji rozstrzygnięcia polegającego na określeniu Spółce przez GIOŚ zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., mimo że nie było ono należne, gdyż Spółka miała prawo do skorzystania ze zwolnienia, o którym mowa w art. 14 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIOŚ wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej Spółki od wyroku Sądu I instancji. Według GIOŚ, w niniejszej sprawie nie ma też podstaw do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji GIOŚ i poprzedzającej ją decyzji GIOŚ w trybie art. 179a p.p.s.a. GIOŚ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 14 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o recyklingu poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów (pkt. 1.1 skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów ustawy o recyklingu, która doprowadziła do stwierdzenia, że Spółka zobowiązana była do uiszczenia opłaty za brak wykonania ciążącego na niej obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji od 1 stycznia 2006 r. do 22 marca 2006 r., gdyż w tym czasie nie zapewniła sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji na poziomie ponad 95% ani też nie przysługiwało jej prawo do zmniejszenia opłaty.

Wyjaśnić należy, że wygaśnięcie z mocy prawa decyzji, w których udzielono zezwolenia na prowadzenie stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz punkty zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji, nie stworzyło sytuacji, która zaistniała nagle, uniemożliwiając Spółce wykonanie obowiązku zapewnienia sieci.

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że wprowadzający pojazdy, od daty wejścia w życie ustawy o recyklingu, mogli i powinni tworzyć samodzielnie sieć pojazdów wycofanych z eksploatacji (od 14 marca 2005 r.), którą Spółka powinna uzupełniać w 2006 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że Spółka we własnym zakresie nie utworzyła ani jednego punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji w celu zapewnienia odpowiedniej infrastruktury technicznej przeznaczonej do zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Spółka dobrowolnie wybrała sposób wykonania ciążącego na niej obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji, który polegał na oczekiwaniu na to, że inni przedsiębiorcy stworzą stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Dokonując wykładni zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o recyklingu należy uwzględnić treść zasady wyrażonej w art. 5 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. UE. L 2000. 269. 34 z 21 października 2000 r.). Odstępstwa od zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ww. dyrektywy, Państwa Członkowskie podejmą niezbędne środki, aby zapewnić, że dostarczanie pojazdów do uprawnionych zakładów przetwarzania zgodnie z ust. 3 odbywa się bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela ze względu na to, że pojazd nie posiada żadnej wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Państwa Członkowskie podejmą niezbędne środki, aby zapewnić, że producenci pokryją wszystkie lub znaczną część kosztów związanych z wykonaniem tych środków i/lub będą odbierać pojazdy wycofane z eksploatacji na tych samych warunkach, jak określono w akapicie pierwszym.

W prawie polskim z treści zasady wyrażonej w art. 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm. dalej: p.o.ś.) wynika, że koszty gospodarowania odpadami w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji powinny być ponoszone przez producenta pojazdów lub podmiot wprowadzający pojazdy na terytorium kraju. Motywem wprowadzenia do prawa polskiego art. 7 p.o.ś. nie była zasada sprawiedliwości w ponoszeniu kosztów gospodarowania odpadami. Ustawodawca, tworząc mechanizm stosowania przepisów ustawy o recyklingu, uwzględniający zasadę "zanieczyszczający płaci", uregulował przede wszystkim obowiązek uwzględnienia przez wprowadzających pojazdy kosztów ingerencji w środowisko spowodowanych tym, że pojazd w określonych przez prawo okolicznościach staje się odpadem.

Wbrew obowiązkom wynikającym z zasady "zanieczyszczający płaci" Spółka nie poniosła żadnego wysiłku finansowego związanego z utworzeniem sieci zbierania pojazdów. Skarżąca kasacyjnie zamiast utworzyć niezbędne punkty zbierania pojazdów we własnym zakresie, przez prawie dwa lata oczekiwała, aż inne podmioty utworzą te punkty. Wykładnię treści zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o recyklingu nie można bowiem odrywać od treści cytowanego wyżej art. 5 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 r., gdyż właśnie przepisy ustawy o recyklingu pojazdów stanowią przeniesienie do prawa krajowego wymagań UE zawartych m.in. w dyrektywie 2000/53/WE. W niniejszej sprawie szczególne znaczenie miało dokonanie wykładni przez pryzmat prawa UE, tj. interpretacji prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Jest to obowiązek skierowany nie tylko do sądów krajowych, ale również do organów administracji. Poprzez stosowanie takiej wykładni, efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm wspólnotowych. Wykładnię prowspólnotową nazywa się pośrednią skutecznością dyrektyw. Dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę. Sądy krajowe są zobowiązane do wykładni prawa krajowego w świetle sformułowań i celu dyrektywy (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie S. von Colson i E. Kamann przeciwko Land Nordrhein-Westfalen z 10 kwietnia 1984 r., sprawa 14/83, § 21028, ECR 1984, s. 1891).

Trybunał Sprawiedliwości w sprawie von Colson wskazał, że obowiązek wykładni zgodnej może być wyprowadzony z dwóch źródeł: z natury samej dyrektywy, która domaga się wykonania w prawie krajowym, a więc osiągnięcia tzw. rezultatu przez nią zakładanego na poziomie krajowym oraz obowiązku podjęcia wszelkich środków zapewniających wykonanie zobowiązań członkowskich. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że "Trybunał Sprawiedliwości najczęściej mówi o wykładni zgodnej po prostu jako o obowiązku prawnym. Zatem z orzecznictwa Trybunału wynika, że zakres jego zastosowania jest powszechny. Służy on bowiem zapewnieniu efektywności całego systemu prawnego co najmniej w przypadku systemu prawa wspólnotowego. Powstaje zatem możliwość uznania, że obowiązek ten ma rangę zasady prawa wspólnotowego (unijnego)". (zob. C. Mik, Wykładnia zgodna prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, (w:) S. Wronkowska (red.), Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, wydawnictwo Kantor Wydawniczy Zakamycze, Zakamycze 2005, s.127).

Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, wyrażonego w skardze kasacyjnej na str. 6, że przedsiębiorcy będący potencjalnymi podmiotami wprowadzającymi pojazdy w rozumieniu ustawy o recyklingu mieli ogromne wątpliwości co do zasad obowiązywania art. 14 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu w kontekście istniejącego zamieszania z pozwoleniami dla podmiotów zbierających odpady jeszcze przed wejściem w życie ustawy o recyklingu. Przypomnieć należy, że na Spółce, jako wprowadzającym pojazdy, ciążył ciężar dowodu wykazania stworzenia sieci zbierania pojazdów. Spółka nie przedstawiła takich dowodów i nie wykazała, że w stosunku do niej zachodziły okoliczności wskazane w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu. W stosunku do Spółki nie zachodziła podstawa do zastosowania ulgi wynikającej z art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1.2 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie doszło do naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Wskazać należy, że wykonanie obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, nie może oznaczać sytuacji, w której sieć będzie obejmowała określony procent terytorium kraju. Obowiązek prawny określony w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu jest powinnością określonego zachowania przez wprowadzającego pojazd, wyznaczony nakazem wynikającym z jego treści. Niezastosowanie się do nakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów. Norma prawna wyrażona w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu określa jasno sprecyzowany obowiązek poprzez nakaz zapewnienia sieci zbierania pojazdów w ściśle określony sposób. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku.

Nie można zaakceptować sposobu sprawdzania obowiązku zapewnienia sieci przedstawionego przez skarżącą kasacyjnie tzn., że okręgi powinny być kreślone od granic miejscowości, w której właściciel zamieszkuje lub gdzie ma siedzibę. Treść art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów realizuje nakaz ograniczenia transportu odpadów do jednego z najbliżej położonych miejsc ich odzysku lub unieszkodliwiania. Ustawodawca w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu ograniczył odległość wskazując, że ma ona być nie większa niż 50 km w linii prostej. Wprowadzający pojazd, realizując obowiązek wynikający z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, polegający na zapewnieniu sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium, miał zatem jasno określone kryterium odległości, uwzględniające treść zasady bliskości. Celem art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu jest także zminimalizowanie potencjalnego negatywnego wpływu na środowisko pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z ich przemieszczaniem do punktów zbierania lub stacji demontażu.

Źródłem wprowadzenia zasady bliskości oraz art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu jest art. 5 ust. 2 dyrektywy Rady z 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów 75/442/EWG (Dz. U. UE. L z 25 lipca 1975 r.). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. dyrektywy, sieć musi także umożliwiać unieszkodliwianie odpadów w jednym z najbliższych urządzeń, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego oraz zdrowia publicznego. Wykładnia art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu dokonana przez Sąd I instancji jest zatem prawidłowa.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt. 1.3. skargi kasacyjnej. Spółka nie miała prawa skorzystać ze zwolnienia z opłaty za brak sieci za 2006 r. na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie przedstawionego w skardze kasacyjnej, według którego konkluzje sformułowane przez WSA w uzasadnieniu wyroku z 30 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 199/17, powinny być wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie, ponieważ wyrok ten został uchylony przez NSA w wyroku z 28 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2379/17.

Odwoływanie się przez skarżącą kasacyjnie do pisma T. W. z [...] grudnia 2005 r. nie jest zasadne, ponieważ Spółka nie zapewniła sieci zbierania pojazdów w 2006 r. zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu przez cały rok. T. W. w ww. piśmie nie odnosiła się do sytuacji, gdy za zapewnienie sieci miałoby zostać uznane objęcie siecią 95% terytorium kraju, gdyż w dniu podpisania tego pisma nie obowiązywała nowelizacja art. 14 ustawy o recyklingu.

Brak zapewnienia sieci przez Spółkę nie był skutkiem wygaśnięcia z mocy prawa decyzji dla stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Mając na uwadze to, co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, w pkt 2 sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.