Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 listopada 2004 r., II SA/Gd 1343/01, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 21 czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Torunia decyzją z 9 września 1995 r. ustalił dopuszczalną ilość zanieczyszczeń wprowadzonych do powietrza dla [...] w Toruniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 13 stycznia 2000 r. umorzyło wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Torunia z 9 września 1995 r. W wyniku złożonego przez Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 kwietnia 2000 r. na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 2a ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.) i § 1 pkt 2 i 8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. nr 93, poz. 589) oraz art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło swą decyzję z 13 stycznia 2000 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Torunia z 9 września 1995 r. o dopuszczalnej emisji.
W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na okoliczność, że na terenie [...] usytuowane są elektrociepłownie i inne instalacje do spalania, w których ilość energii cieplnej wprowadzanej w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu obiektu wynosi 607,52 MW, podczas, gdy podana przez Elanę SA ilość energii wprowadzanej w paliwie w latach 1995-1998 wynosiła od 181,5 do 211,7 MW, co stanowiło obciążenie średnie wynikające z faktycznego zużycia paliwa w ciągu roku. Zdaniem Kolegium, [...] kwalifikuje się do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, a wiec organem właściwym do wydania decyzji o dopuszczalnej emisji jest wojewoda. W wyniku odwołania Zarządu [...] twierdzącego, iż ilość energii wprowadzanej w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu obiektu jest niższa niż 300 MW, a o zaliczeniu do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi lub inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska nie decyduje istnienie poszczególnych obiektów, ale wyłącznie charakterystyka analizowanego zakładu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 21 czerwca 2001 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zarząd [...] w skardze do Sądu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 6 kwietnia 2001 r. Jego zadaniem Kolegium naruszyło szereg przepisów k.p.a. zwłaszcza odnoszących się do postępowania wyjaśniającego oraz zarzucił Kolegium rażące naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, art. 40 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm. i § 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku uznał, że skarga jest w istocie niedopuszczalną polemiką z ustaleniami organu administracji, gdyż skarżąca jedynie wskazuje rzekomo naruszone przepisy nie precyzując, na czym owo naruszenia polegało. Sąd uznał, że realizacja inwestycji etapami w różnym czasie, tak jak zaprezentowano to w skardze, nigdy nie spowodowałaby uznania zagrożenia dla środowiska i ludzi, mimo, że cały zakład albo jego elementy takie zagrożenie stwarzają. Niezrozumiale, zdaniem Sądu, jest twierdzenie skarżącej o wielkości poniżej 300 MW ilości spalanej energii, podczas, gdy niekwestionowana jest wielkość 607,52 MW przy nominalnym obciążeniu obiektu. W przepisie § 1 pkt 2 rozporządzenia z 14 lipca 1998 r. stwierdza się, że obiekty, w których ilość energii cieplnej wprowadzonej w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu wynosi, co najmniej 300 MW zaliczane są do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska.
Dla takich inwestycji wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji o dopuszczalnej emisji. Sąd podniósł też, że organ administracyjny wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z urzędu, chociaż wnioskował o to Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Po umorzeniu tak wszczętego postępowania organ pouczył strony o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z kolei w decyzji wydanej w wyniku owego wniosku znowu znalazło się pouczenie o możliwości wniesienia odwołania, z czego skorzystała strona skarżąca. Żadnego wyjaśnienia tego stanu rzeczy nie znajdujemy w decyzji.
Sąd uznał jednak, iż pkt 2 zamieszczony w decyzji z dnia 6 kwietnia 2000 r "jest wydany w pierwszej instancji i stąd pouczenie o odwołaniu". Wprawdzie, co do punktu pierwszego brak właściwego pouczenia, to jednak strona skarżąca mogła i skorzystała z tego, że wniosła odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) i w dalszej fazie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której takiego zarzutu nie kieruje.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w zw. z § 1 pkt 2 i pkt 8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji przez przyjęcie, iż o zakwalifikowaniu inwestycji będącej zakładem chemicznym w rozumieniu § 1 pkt 8 tego rozporządzenia, do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi może decydować również fakt usytuowania na jego terenie elektrociepłowni i innych instalacji, pomimo, iż stanowią one całkowicie odrębną od zakładów chemicznych kategorię inwestycji, a tym samym przez uznanie, że przepisy art. 30 ust. 2a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz § 1 pkt 2 i 8 tego rozporządzenia odnoszą się do inwestycji rozumianych jako całość, lecz w istocie do poszczególnych obiektów usytuowanych na tym terenie.
Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieni podniesiono, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a na podstawie jej art. 40 wydano rozporządzenie z 14 lipca 1998 r., odnosiły się do inwestycji jako całości, a nie do poszczególnych obiektów usytuowanych na ich terenie, niezależnie od tego, iż niektóre z nich mogły stanowić samodzielne inwestycje w przypadku ich indywidualnej lokalizacji. O zaliczeniu zakładu do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi decydować powinna wyłącznie charakterystyka całego zakładu. Skarżąca Spółka jest zakładem chemicznym wytwarzającym włókna poliestrowe poniżej 100.000 ton/rok i nie kwalifikowała się do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi więc organem właściwym do wydania decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń był Prezydent Miasta Torunia.
Okoliczność usytuowania na terenie [...] dwóch elektrociepłowni i trzech innych instalacji do spalania nie ma w sprawie żadnego znaczenia, ponieważ z punktu widzenia inwestycji wymienionych w § 1 rozporządzenia istotna jest wyłącznie roczna wielkość produkcji produktów organicznych – wynosi ona poniżej 100.000 ton. Dlatego zakwalifikowanie skarżącej Spółki do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi na podstawie parametrów technicznych wybranych obiektów usytuowanych na jej terenie z pominięciem charakterystyki całego zakładu jest nieuprawnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Jednak podniesiony w tej skardze zarzut nie jest trafny. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej do Sądu i instancji decyzji, jednostka organizacyjna wprowadzająca do powietrza substancje zanieczyszczające jest obowiązana posiadać decyzję ustalająca rodzaje i ilości tych substancji dopuszczonych do wprowadzania do powietrza. Przepis ten nakładając obowiązek na jednostkę organizacyjną, a zgodnie z art. 3 pkt 8 tej samej ustawy przez jednostkę organizacyjną należy rozumieć przedsiębiorców w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej oraz jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami. Nie może być wiec wątpliwości, co do tego, iż podmiotem obowiązanym do posiadania decyzji ustalającej rodzaje i ilość substancji dopuszczonych do wprowadzania do powietrza była [...].
Jeżeli tak, to nie powinno budzić wątpliwości, w braku szczególnej regulacji tej kwestii, iż taka decyzja winna dotyczyć [...] jako całości. Tak więc okoliczność, że jej produkcja jest mniejsza od produkcji określonej w § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. nr 93, poz. 589) nie przesądza wcale o tym, iż [...] nie może być zaliczona do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Przepis bowiem § 1 pkt 2 tego samego rozporządzenia zalicza do takich inwestycji: elektrownie konwencjonalne, elektrociepłownie i inne instalacje do spalania, w których ilość energii cieplnej wprowadzanej w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu obiektu wynosi, co najmniej 300 MW.
Przy obliczaniu tej wielkości należy brać pod uwagę wszystkie należące do danej jednostki organizacyjne obiekty i instalacje. Tak więc trafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30 ust. 2a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w zw. z § 1 pkt 2 i 8 powołanego wyżej rozporządzenia z 14 lipca 1998 r. jest chybiony. Dla inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi organem właściwym do wydawania decyzji ustalającej ilość i rodzaje substancji zanieczyszczających jest wojewoda. a nie starosta.
Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyciągnąć żadnych konsekwencji z faktu, iż w rozpoznawanej sprawie mieliśmy do czynienia z trójinstancyjnym postępowaniem administracyjnym bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzykrotnie wydawało w sprawie stwierdzenia nieważności decyzję, w tym dwukrotnie rozpoznając wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w końcowej części uzasadnienia swego wyroku wyraźnie zbagatelizował naruszenie przez Kolegium przepisów o swojej właściwości. Jednak nie jest to okoliczność, którą może Naczelny Sąd Administracyjny wziąć z urzędu pod uwagę na podstawie art. 183 § 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.