Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 703/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę H.T. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną odrzucenia skargi stanowił przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż przedmiotowa skarga polegała odrzuceniu, gdyż skarżąca nie wykazała, by zakwestionowana uchwała naruszała jej interes prawny (uprawnienie) w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy do samorządzie gminnym.
Dalej Sąd zaznaczył, iż swoją legitymacją skargową skarżąca wywodzi z ogólnie pojętego prawa, wynikającego z członkostwa we wspólnocie lokalnej, jaką jest gmina Miasto P., w której zamieszkuje. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, nie świadczy jednak w żaden sposób, by spełnione zostały warunki skutecznego zaskarżenia przez stronę opisanej uchwały do Sądu. Oczywiste jest bowiem, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis). To oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie dawałaby skarżącej uprawnienia do wniesienia skargi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała nie narusza prawnie chronionego interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej.
Sąd wskazał także na charakter zaskarżonej uchwały – intencyjny i porządkowy, niekształtujący sytuacji materialnoprawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy, co wyklucza co do zasady, możliwość naruszenia jej zapisami czyjegokolwiek interesu prawnego bądź uprawnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła skarżąca, kwestionując go w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj.:
- - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię i uznanie, że naruszenie interesu prawnego czy uprawnienia poprzez podjęcie uchwały przez organ samorządu gminnego musi odnosić się do konkretnego przepisu prawa rzeczowego (prawa własności czy użytkowania wieczystego), podczas gdy podstawą legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego może być także naruszenie interesu prawnego czy uprawnienia, wynikającego z praw obligacyjnych, w tym także wynikających z umowy użyczenia, czy też samego faktu posiadania nieruchomości na terenie gminy, której dotyczy zaskarżona uchwała;
- - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej podjętą w dniu [...] kwietnia 2016 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony,
- - art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 94 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie i tym samym nierozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a w konsekwencji niestwierdzenie rażącego przekroczenia przez Radę Miasta P. ustawowego upoważnienia zawartego w tych przepisach;
- II. przepisów postępowania, tj.:
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do nieuwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącej, podczas gdy fakt przynależności skarżącej do wspólnoty samorządowej, jaką jest gmina Miasto P., posiadanie przez skarżącą nieruchomości na terenie tej gminy, wynikające z prawa obligacyjnego w postaci użyczenia nieruchomości powinno zostać ocenione jako spełniające kryteria do przyznania skarżącej legitymacji do zaskarżenia spornej uchwały Rady Miasta P.,
- - art. 3 § 1, art. 133 § 1 w zw. z art. 160 w zw. z art. 58 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na niewykonaniu przez Sąd pierwszej instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o całość akt sprawy oraz odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co skutkowało niedokonaniem przez Sąd oceny prawnej kwestii będących przedmiotem skargi (dotyczących rażącej wadliwości zaskarżonej uchwały oraz rażących uchybień związanych z jej podjęciem), a także nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów w skardze podniesionych - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:
- a) odrzucenie skargi z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej podjętą w dniu [...] kwietnia 2016 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia,
- b) ograniczenie zakresu rozpoznania skargi jedynie do okoliczności posiadania przez skarżącą nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, z pominięciem pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącą - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia,
- c) odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia po stronie skarżącej, podczas gdy skarżąca – jako członek wspólnoty gminnej i posiadaczka zależna nieruchomości, znajdującej się na terenie gminy – ma prawo do ochrony swoich interesów prawnych i uprawnień, wynikających z konstytucyjnych zasad praworządności i pewności prawa, zaś zaskarżona uchwała takie jej prawa narusza, bowiem pozbawia ją jako mieszkańca Miasta P. uprawnień wynikających ze swobodnego korzystania z linii brzegowej bulwarów nadwiślańskich w sposób ustalony dotychczas na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś naruszenie tego jej prawa odbywa się w ramach procedury, zainicjowanej w celu zalegalizowana samowoli budowlanej lokalnego przedsiębiorcy, tj. z przekroczeniem upoważnienia przyznanego samorządowi gminnemu przepisem Konstytucji i ustawy – które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, stąd też brak było podstaw do jej uwzględnienia.
Przede wszystkim trafnie uznano w tej sprawie, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawnie chronionego interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej.
Skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem musi być aktualny, a nie przyszły i dotyczyć indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby.
W tej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała została wydana w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P. "[...]". Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust.
6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem (art. 6 ust. 1 ustawy). Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie (zobacz: postanowienie NSA z 17.07.2018 r. II OSK 1828/18, npubl.; porównaj także: wyrok NSA z 10.02.2015 r. II OSK 1825/13, z 14.11.2013 r. II OSK 81/13, z 24.01.2013 r. II OSK 2442/12, dostępne w CBOSA). Zatem przedmiotowa uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żadnym wypadku nie jest aktem prawa mogącym naruszyć czyjkolwiek interes prawny lub uprawnienie.
Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za trafne należy uznać stanowisko Sądu, że legitymacji skargowej w niniejszej sprawie nie daje skarżącej samo członkostwo we wspólnocie lokalnej jaką jest gmina Miasto P. Wielokrotnie już podkreślano w orzecznictwie, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu.
Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny (zobacz: wyrok TK z 4.11.2003 r. sygn. SK 30/02, publ. OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84; porównaj także: wyrok NSA z dnia 23.11.2005 r. I OSK 715/05, LEX nr 192482, wyrok NSA z dnia 4.09.2001 r. II SA 1410/01, LEX nr 53376; postanowienie NSA z dnia 9.11.1995 r. II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170).
A zatem, wobec braku naruszenia interesu prawnego skarżącej zakwestionowaną uchwałą, zasadnie Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zaś z normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Reasumując wskazać trzeba, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 94 Konstytucji, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 § 1, art. 133 § 1 w zw. z art. 160 w zw. z art. 58 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób opisany w podstawach kasacyjnych. Przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dotyczy kwestii uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Natomiast przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała organu gminy.
Dlatego też, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.