Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 864/18 oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] (dalej zwanej spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 1 sierpnia 2018 r., nr SKO-3674/124-L/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz [...] decyzją z dnia 7 listopada 2017 r., wskutek wniosku [...] sp. k. z siedzibą we [...] (dalej jako inwestor) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków handlowych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Decyzję tę uchyliło, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia 21 lutego 2018 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z 19 czerwca 2018 r., nr 46/2018, na podstawie na art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej k.p.a.) ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków handlowych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. W decyzji organ I instancji określił rodzaj inwestycji (usługowa w zakresie handlu), lokalizację inwestycji, funkcję terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego wynikające z u.p.z.p., ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki wynikające z przepisów odrębnych, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, które decyzją z dnia 1 sierpnia 2018 r., m.in. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 w zw. z art. 60 ust. 1 i 4, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1, ust. 2 u.p.z.p., § 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588; dalej zwanego rozporządzeniem) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego wniosek inwestora został prawidłowo złożony, zawierał kompletną dokumentację. Ustalenie warunków dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy, zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia wyniki ww. analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego na kopii mapy sytuacyjnej (zasadniczej) w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren objęty wnioskiem wraz z jego otoczeniem. W celu wykonania analizy wyznaczono obszar wokół terenu objętego wnioskiem, niezbędny do przeprowadzenia analizy i wskazano go na załączniku graficznym do analizy. Kolegium wskazało, że dopuszcza się sytuacje, kiedy obszar analizowany nie ma kształtu koła, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, chodzi bowiem o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w załączniku graficznym, na kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
W tym zakresie stwierdził, że front działki przylega do ul. [...], szerokość frontu działki wynosi ok. 105 m. Od strony wschodniej teren inwestycji przylega do pasa drogowego ul. [...] - działka o nr ewid. [...]. Po wschodniej stronie drogi zlokalizowane są tereny rolne niezabudowane, a za nimi - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna [...], Gmina [...]. Od strony południowej przedmiotowych działek znajdują się tereny nieurządzone i niezabudowane, zaś od strony zachodniej - działki zabudowane budynkami usługowymi w zakresie handlu detalicznego. Są to budynki parterowe z płaskimi dachami o powierzchni zabudowy od 1300 m2 do 1600 m2. Od strony północnej terenu inwestycji przebiega droga wojewódzka nr [...] – ul. [...]. Po drugiej stronie drogi wojewódzkiej, zlokalizowane są działki o nr ewid. [...] i [...] zabudowane pawilonami handlowymi oraz działka o nr ewid. [...] zabudowana stacją paliw.
Pozostały teren analizowany zabudowany jest zabudową mieszkalną jedno i wielorodzinną, od małych budynków jednorodzinnych do pięciokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych. Na terenie zabudowy wielorodzinnej zlokalizowane są niewielkie pawilony handlowe, teren jest w pełni uzbrojony.
Następnie podkreślił, że organ l instancji w analizie dokonał szczegółowej oceny faktycznej funkcji istniejącej zabudowy i terenu w obszarze analizowanym, wskazując, że w sąsiedztwie przedmiotowych działek znajduje się skrzyżowanie ul. [...] z ulicą [...]. Przedmiotowy teren, na którym ma powstać wnioskowana inwestycja składa się z sześciu działek o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Dojazd do przedmiotowych działek odbywa się z ul. [...], poprzez drogę, będącą własnością Gminy [...] - działka o nr ewid. [...] - ul. [...]. Organ w dokonanej analizie ustalił, że od strony zachodniej - na działkach o nr ewid. [...] i [...] zlokalizowane są dwa pawilony handlowe oraz stacja paliw z salą sprzedaży. Za tymi pawilonami oraz drogą dojazdową zlokalizowane są osiedla mieszkaniowe jedno i wielorodzinne z pojedynczymi punktami usługowymi w zakresie handlu i gastronomii; od strony północnej po drugiej stronie ul. [...] naprzeciwko przedmiotowych działek zlokalizowane są dwa pawilony handlowe [...] i [...] oraz stacja paliw [...]; od strony wschodniej, w odległości około 150 m od granic przedmiotowych działek znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca; od strony południowej przedmiotowych działek - rozprzestrzeniają się tereny niezabudowane: łąki, pola uprawne i pastwiska. Wnioskowana funkcja usługowa w zakresie handlu, jak zauważyło Kolegium, występuje w terenie analizowanym i może być kontynuowana na przedmiotowych działkach.
Organ odwoławczy uznał, że w analizie wykazano, że parametry zabudowy są zgodne z rozporządzeniem tj. średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizowanym terenie wynosi dla zabudowy usługowo - handlowej około 38% powierzchni działki i taki właśnie wskaźnik określono w stosunku do planowanej inwestycji. Średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 39 m, wobec czego uwzględniając 20% tolerancji, prawidłowo wyznaczono szerokość budynków do 36 m z ewentualnym zwiększeniem do 46m (1 budynek) i 43 (2 budynek). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do attyki, gzymsu lub attyki oraz wysokość całkowita budynków łącznie z urządzeniami technicznymi i tablicami z napisami terenie analizowanym wynosi: - dla budynków usługowo - handlowych: od 4,0 m do 9,0; - dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych: od 3,0 m do 4,0 m; - dla budynków gospodarczych, garaży i drobnych usług: od 2,50 m do 3,50 m. Wobec czego, w ocenie Kolegium, dla wnioskowanych budynków prawidłowo przyjęto wysokość do attyki i całkowitą od 6,0 m do 9,0 m. Linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono również zgodnie z przepisami rozporządzenia jako nieprzekraczalną linię zabudowy w linii istniejącego pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] od strony ul. [...] i 8 m od granicy pasa drogowego ul. [...] - działka o nr ewid. [...], z czego ok. 2 m przeznaczono na ewentualne poszerzenie pasa drogowego.
W terenie analizowanym większość budynków posiada dachy płaskie, attykowe, kryte papą asfaltową, wobec czego prawidłowo ustalono dla przedmiotowej inwestycji dachy płaskie, kryte papą asfaltową, membraną lub blachą płaską. Kąt nachylenia dachów w terenie analizowanym wynosi: dla budynków ze stromymi dachami: od 20° do 45°, dla budynków z dachami płaskimi: do 3 % do 10 %. Dla przedmiotowej inwestycji prawidłowo ustalono kąt nachylenia dachu do 10 %.
Ponadto Kolegium wskazało, iż zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.p.z., w aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca dokonanie uzgodnienia z właściwymi organami i stosownie do wymogu określonego w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną.
Na koniec Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania w szczególności wyjaśniając, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, dodając, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestycja zostanie zrealizowana na wnioskowanym terenie, gdyż dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może przystąpić do realizacji zamierzenia inwestorskiego i to wówczas służby architektoniczno-budowlane, przed wydaniem stosownej decyzji, zobowiązane są sprawdzić rozwiązania projektowe przedłożone wraz z wnioskiem, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym również w zakresie sposobu zagospodarowania wód opadowych czy też ochrony interesów osób trzecich, a strony w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę będą mogły podnosić swoje ewentualne zastrzeżenia.
Rozpoznając wniesioną przez spółkę od tej decyzji skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został ustalony w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w odległości minimum trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przyjmując, iż front działki przylega do ul. [...], a jego szerokość to ok. 105 m - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w oparciu o prawidłowo ustalony obszar analizowany Kolegium słusznie przyjęło, iż spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zwana też zasadą podobieństwa (kontynuacji).
Sąd I instancji argumentował, że z przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół nieruchomości objętych wnioskiem, występuje zabudowa zróżnicowana: zarówno usługowa w zakresie handlu, w tym z pawilonami handlowymi (działki nr [...] i [...], dz. [...], [...]), jak i mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna), a także tereny rolne i niezabudowane. Sąd, mając na uwadze, że planowane budynki mają mieć charakter usługowy w zakresie handlu, uznał za prawidłową ocenę organów, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślił, że planowana inwestycja należy do tej samej kategorii co znajdujące się sąsiedniej nieruchomości obiekty handlowe.
Tym samym, w ocenie Sądu, organy w sposób właściwy zweryfikowały spełnienie przez przedmiotowe zamierzenie budowlane warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gwarantując wkomponowanie inwestycji w ład przestrzenny otaczającego inwestycję terenu.
Jednocześnie, zdaniem Sądu, prawidłowo ustalony obszar analizowany umożliwił także przeprowadzenie prawidłowej analizy dla ustalenia parametrów zabudowy wymaganej przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisy rozporządzenia. Stwierdził, że organy zasadnie wyznaczyły obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy tj. pawilonu handlowego na działce nr [...] od strony ul. [...] oraz 8 m od granicy pasa drogowego ul. [...], dz. nr [...] (§ 4 r.s.u.w.). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczony został stosownie do § 5 rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i wyniósł on 38% do powierzchni działki. Dopuszczalna szerokość elewacji frontowej wyznaczona została przez organy w granicach 31,20-46,80 m dopuszczając zwiększenie szerokości: budynek nr 1-46 m, budynek nr 2-43 m pod warunkiem rozbryłowania budynku i podzielenia go na dwie części, aby najdłuższy odcinek frontu nie przekraczał 36 m (§ 6 rozporządzenia.).
Z kolei zgodnie z § 7 rozporządzenia organy wyznaczyły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do attyki i całkowitą 6-9 m, mając na uwadze zróżnicowane gabaryty budynków w obszarze analizowanym. Nadto organy w zaskarżonej decyzji ustaliły możliwość zastosowania dachu płaskiego krytego papą asfaltową, membraną lub blachą o kącie nachylenia do 10 %, uzasadniając, iż w obszarze analizowanym większość budynków posiada dachy płaskie. Dodał, iż decyzja Burmistrza stosownie do wymogu § 9 ust. 2 rozporządzenia zawiera dwa załączniki: mapę z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i wyniki analizy wraz częścią graficzną zawierającą granice obszaru analizowanego.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów m.in. dotyczącego braku zapewnienia ochrony interesów osób trzecich Sąd wskazał, iż rolą decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem prawnym obowiązującym w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Natomiast kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie rozstrzygane są na etapie weryfikowania przez właściwy organ projektu budowlanego i sprawdzania jego zgodności z obowiązującymi normami techniczno-budowlanymi. W oparciu o orzecznictwo stwierdził, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego, obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany.
Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego zawarte w zaskarżonej decyzji ogólne sformułowania dotyczące warunków ochrony interesów osób trzecich były, zdaniem Sądu, wystarczające bowiem nie było przesłanek do ich dalszej konkretyzacji. Zauważył, że interes prawny skarżącej spółki nie został wyartykułowany w taki sposób, by organ musiał go analizować i wziąć pod uwagę, a ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może dotyczyć hipotetycznych stanów faktycznych, których wystąpienie w przyszłości, w sposób dowolny, zakładałby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Podniosła w niej naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 54 pkt 2 lit. d, a ponadto naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegającym na uznaniu za odpowiadające prawu decyzji organów lokalizacyjnych obu instancji, to jest decyzji Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na przedmiotowych działkach oraz decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy oraz o utrzymaniu jej decyzji w mocy.
Ponadto wyrokowi zarzuciła, iż został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art. 135 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.), które miało istotny wpływu a wynik sprawy.
W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości i zasądzenie od spółki na rzecz organu administracji publicznej kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyło, iż nie żąda przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu pod planowaną inwestycję, nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób.
Ustanowione w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Jak przyjmuje się w doktrynie (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 64-66) regulacje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p nie wprowadzają żadnych nowych treści normatywnych. Sformułowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. o prawie do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a więc warunkach, które uwzględniają obligatoryjnie zagadnienie ochrony interesu osób trzecich - art. 54 pkt 2 lit. d), "jeżeli nie narusza to chronionych interesów osób trzecich", należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnianie przedmiotowej problematyki również na etapie pozwolenia na budowę.
Należy także przyjąć, że interes publiczny jest chroniony prawem, poprzez akty normatywne i wydawane na ich podstawie akty administracyjne. Wymóg zgodności z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy, z przepisami odrębnymi formułuje art.
56. Artykuł 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuuje natomiast prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zagospodarowanie terenu następuje w trybie określonym przez przepisy Prawa budowlanego, które gwarantują ochronę osób trzecich (ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych). Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Postanowienia tej decyzji dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich (wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., SA/Bk 1002/96 ONSA 1997, Nr 4, poz. 168).
Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., na etapie ustalania warunków zabudowy, jak już wyżej wskazano, nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są jedynie warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego.
Należy również zauważyć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1212/11, LEX nr 1291851).
Stąd nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie rozważono ochrony jej interesu prawnego, a decyzja nie zawiera w swojej osnowie żadnych ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w tym skarżącej spółki. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w treści decyzji w ust. 6 pkt 2-5 zostały określone ograniczenia związane z realizacją inwestycji, które miały na celu ochronę uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich poprzez wskazanie, że projektowana inwestycja nie może wywołać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, a także pozbawiać osoby trzecie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu do światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Nadto decyzja zawiera wskazania, że planowana inwestycja powinna zostać zaprojektowana w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania, powinna również zapewniać ochronę przed pogorszeniem standardów zamieszkiwania w mieszkaniach i budynkach na działkach sąsiednich oraz wykorzystania terenów sąsiednich, na które wpływa w sposób bezpośredni. Co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie świadczy o tym, że organ dokonał oceny interesów osób trzecich, będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, na etapie ustalania warunków zabudowy, w takim zakresie jaki jest możliwy dla tego etapu inwestycyjnego. Stąd też stwierdzenie w pkt 9 decyzji, że w projekcie budowlanym należy zagwarantować ochroną interesów osób trzecich, zgodnie z brzmieniem przepisów techniczno-budowlanych, odnosi się tylko i wyłącznie do kwestii, które jak zasadnie wskazał organ są przedmiotem analizy organów architektoniczno-budowlanych.
Zatem wobec tego, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, zawarte w kwestionowanej decyzji organu ogólne sformułowania dotyczące warunków ochrony interesów osób trzecich, uznać należało za wystarczające zwłaszcza, że nie było przesłanek do ich dalszej konkretyzacji. Zauważyć należy również, że interes prawny skarżącej spółki nie został przy tym wyartykułowany w taki sposób, by organ administracji publicznej musiał go szczegółowo analizować i wziąć pod uwagę, w sytuacji gdy ochrona interesów osób trzecich nie może dotyczyć interesu faktycznego tych osób oraz hipotetycznych stanów faktycznych, których wystąpienie w przyszłości, zakładałby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest to tzw. przepis wynikowy i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.
Zatem nie jest wystarczające stwierdzenie w treści zarzutu kasacyjnego, że chodzi o naruszenie przepisów postępowania bez jednoczesnego ich wymienienia. Takim przepisem nie może być również art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyroki NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12 oraz z dnia 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13).
Przepis ten wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 50/10). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia co do takiej decyzji (zob. postanowienie NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt I OZ 677/12).
Uwzględniając powyższe należy uznać zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. za całkowicie chybiony, albowiem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skargę na decyzję organu oddalił. Nadto jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a. tylko z tego względu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z treścią tego rozstrzygnięcia. W razie bezzasadności zarzutów skargi, przy braku okoliczności skutkujących nieważnością, oddalenie skargi nie stanowi bowiem naruszenia art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. Jednocześnie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.