Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie obowiązków weterynaryjnych.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], zakazał A. G. wprowadzania do obrotu bez pisemnej zgody Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] 1500 sztuk warchlaków z siedziby stada nr [...] oraz nałożył na niego inne obowiązki. Decyzję te wydano na podstawie m.in. § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. z 2007 r., Nr 2, poz. 20 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1286) i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. Nr 193, poz. 1425 ze zm.) w związku z art. 54 ust. 1 i 2 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L Nr 165 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 882/2004) oraz art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1577).
W uzasadnieniu decyzji organ nawiązał do kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie należącym do A. G., podczas których stwierdzono obecność w paszy dla świń przetworzonego białka pochodzącego od zwierząt lądowych (skwarki z fragmentami kości i włosów, fragmenty kości w paszy dla warchlaków). Podkreślił, że pasza z tego powodu nie spełnia wymogów określonych w art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE L Nr 31 ze zm., dalej określanego jako rozporządzenie nr 178/2002), a tym samym nie jest bezpieczna dla zdrowia zwierząt i ludzi.
A. G. wniósł od tej decyzji odwołanie, podważając przede wszystkim ustalenia faktyczne dotyczące przeznaczenia paszy, jej wpływu na stan zdrowia zwierząt oraz składników w niej zawartych, które, jak zaznaczył, zostały nabyte od renomowanego producenta po konsultacjach z ekspertami. Zakwestionował także metodę przeprowadzonych badań.
Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zakazie wprowadzenia do obrotu 500 sztuk świń (tuczników) znajdujących się w komorach [...] i [...] budynku tuczarni B., a także nakazał: indywidualne trwałe oznakowanie tych świń w terminie 7 dni od dnia otrzymania tej decyzji, bezzwłoczne zgłaszanie Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w [...] każdego przypadku ich padnięcia oraz uzgadnianie z tym organem dalszego postępowania z nimi.
W uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 7 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.UE L Nr 147) oraz załącznik IV do tego rozporządzenia, w świetle których zabronione jest karmienie białkiem pochodzącym od ssaków zwierząt przeżuwających oraz innych zwierząt gospodarskich z wyjątkiem zwierząt futerkowych. Organ uznał, że zakazu tego nie znosi to, iż skwarki zostały wymienione w art. 10 lit. e rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U.UE L Nr 300 z 2009 r., dalej określanego jako rozporządzenie nr 1069/2009) jako produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego stanowiący materiał kategorii 3. Zaakcentował natomiast, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego niedopuszczalne jest wprowadzanie do obrotu zwierząt i produktów pozyskanych ze zwierząt i od zwierząt, które karmione były paszą niespełniającą wymogów przewidzianych prawem.
Niemniej organ odwoławczy uznał zarzut odwołania, w myśl którego paszę taką podawano jedynie 420 zwierzętom, a nie takiej ich liczbie, jaką przyjęto w zaskarżonej decyzji, uwzględnił jednak, że ze względów technologicznych grupę tę uzupełniono 80 zwierzętami do liczby 500 sztuk. Podkreślił, że nie ma kompetencji do kwestionowania ani metod badawczych ustalanych na poziomie unijnym, ani do przyjmowanych tam założeń co do wpływu na zdrowie ludzi produktów pochodzących od zwierząt, które spożyły paszę zawierającą substancję niedozwoloną. Wyjaśnił zarazem, iż podstawę działania organów Inspekcji Weterynaryjnej oraz zastosowania odpowiednich środków stanowi m.in. art. 54 rozporządzenia nr 882/2004.
A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., podważając możliwość rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji wydajnej w oparciu o wskazaną przez nie podstawę prawną, w tym do uzależnienia dalszego postępowania ze świniami od zgody Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]. Zdaniem strony skarżącej art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 może stanowić taką podstawę w stosunku do zwierząt żywych, jedynie w takim zakresie, w jakim objęte są one definicją żywności (środków spożywczych, produktów pochodzenia zwierzęcego), jak np. ślimaki i małże odnosi się do tych żywych zwierząt (np. w zakresie ślimaków i małż). Świnie, jako zwierzęta żywe, nie mogą być natomiast traktowane jako żywność, zwłaszcza że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) nie są rzeczami. Z tego względu organy nietrafnie powołały się również na art. 9 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, gdyż produkty takie zostały zdefiniowane w pkt 8.1 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U.UE.L. Nr 139, s. 55) i w świetle tej definicji nie można za nie uznać świń, które nie są wprowadzane na rynek jako żywność "w stanie żywym".
W skardze podniesiono również, że zgodnie z art. 14 rozporządzenia nr 1069/2009 produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowiące materiał kategorii 3, w tym powstałe podczas wytwarzania produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi, jak odtłuszczone kości i skwarki, mogą być przetwarzane i stosowane do produkcji paszy do skarmiania zwierząt gospodarskich, innych niż zwierzęta futerkowe, a więc również i świń. Zarzucono nadto organom złamanie ogólnej analizy ryzyka europejskiego prawa żywnościowego poprzez uchylenie się od oceny wpływu, jaki dla zdrowia ludzi może wywrzeć spożycie mięsa pochodzącego od świń karmionych paszą stosowaną przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
W kolejnych pismach strona skarżąca powtórzyła i rozwinęła pogląd, że skwarki występujące w paszy były produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego przeznaczonym do spożycia przez ludzi, a nie przetworzonym białkiem zwierzęcym w rozumieniu art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., którym oddalił skargę, najpierw omówił zasady przeprowadzania sądowej kontroli decyzji administracyjnych, zwracając uwagę m.in., że kontroli tej dokonuje się według kryterium legalności. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie sprowadza się ona do oceny, czy organ nie naruszył prawa podejmując zaskarżoną decyzją wobec skarżącego określone środki w związku z tym, iż skarżący używał do skarmiania świń pasz zawierających skwarki wieprzowe suche, czyli białka pochodzącego od zwierząt tego samego gatunku.
Rozważając tę kwestię Sąd w pierwszej kolejności wskazał przepisy, które stanowiły podstawę kompetencyjną tego działania organu. Przywołał w tym zakresie art. 7 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, upoważniający m.in. powiatowego lekarza weterynarii do wydania decyzji administracyjnej lub wykonania czynności wynikających z przepisów rozporządzenia nr 882/2004 oraz § 3 rozporządzenia z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii, przewidujący wprost właściwość tego organu do wydania decyzji administracyjnych w sprawie środków przewidzianych w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004.
Sąd uznał art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 za materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Przytoczył treść tego przepisu, zobowiązującego właściwy organ do podjęcia działań w razie wykrycia niezgodności (w zakresie będącym przedmiotem urzędowych kontroli uregulowanych w tym rozporządzeniu), a także katalog tych działań zawarty w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Przywołał również treść art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, w myśl których produkty te mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które spełniają określone prawem wymagania weterynaryjne oraz były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił argumentu, że art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 nie znajdował zastosowania w stosunku do żywych świń, gdyż nie mogą one być uznane za żywność w rozumieniu innych rozporządzeń. Zaakcentował, że przepis ten dotyczy kontroli podejmowanych w celu sprawdzenia zgodności nie tylko z prawem paszowym i żywnościowym, ale i regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Do tych ostatnich należą zaś wymogi wynikające z rozporządzenia nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii.
Sąd zauważył, że Rzeczypospolita Polska z momentem przystąpienia do Unii Europejskiej przyjęła na siebie określone obowiązki, w tym m.in. obowiązek stosowania przepisów prawa unijnego, które w rozpatrywanym zakresie uzupełniają się z przepisami prawa polskiego. Stwierdził jednocześnie, iż skoro art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 upoważnia właściwy organ do podjęcia wszelkich środków zaradczych, w tym polegających na ograniczeniu lub wprowadzeniu do obrotu zwierząt, to pozwala również na uzależnienie wprowadzenia do takiego obrotu świń bez zgody organu.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd podzielił stanowisko organów, że zakaz karmienia zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem mięsożernych zwierząt futerkowych, przetworzonym białkiem zwierzęcym wynika bezpośrednio z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii i z załącznika IV do tego rozporządzenia. Odnotował przy tym, że w pkt 1 załącznika I do tego rozporządzenia odesłano z kolei do definicji zwierzęcia gospodarskiego zamieszczonej w art. 3 pkt 6 rozporządzenia nr 1069/09, która obejmuje także świnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał również przepis rozporządzenia nr 1774/2002, uchylonego przez rozporządzenie nr 1069/09, przewidującego jednak taką samą definicję; nawiązał także do definicji przetworzonego białka zwierzęcego zamieszczonej w pkt 42 załącznika 1 do tego uchylonego rozporządzenia.
Sąd przypomniał poczynione w sprawie ustalenia faktyczne co do składu paszy stosowanej przez skarżącego oraz liczby i miejsca przetrzymywania świń, którym tę paszę podawano, stwierdzając, że ustalenia te nie budzą wątpliwości także co do tego, iż pasza ta zawierała przetworzone białko pochodzenia zwierzęcego (skwarki). Nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że podawanie tego typu karmy było dopuszczalne stosownie do art. 14 rozporządzenia nr 1069/2009, umożliwiającego przetworzenie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego zaliczonych do materiału kategorii 3, w tym skwarek, do produkcji paszy. W jego ocenie unormowanie to nie pozostaje w sprzeczności z zakazem skarmiania zwierząt gospodarskich przetworzonym białkiem zwierzęcym, który jako późniejszy eliminuje niespójne z nim rozwiązania wcześniejszych rozporządzeń.
Sąd skonstatował, że zakaz ten dotyczy właśnie białka zwierzęcego wytworzonego z materiału kategorii 3, odwołując się do punktu 5 preambuły ustanawiającego ten zakaz rozporządzenia nr 999/2001, wedle którego rozporządzenie to ma zastosowanie do produkcji oraz wprowadzania do obrotu żywych zwierząt oraz produktów pochodzenia zwierzęcego. Następnie nawiązał do rozporządzenia nr 1069/2009. Powołał się na pkt 31 preambuły tego rozporządzenia, według którego w związku z wysokim zagrożeniem dla zdrowia ludzi należy zakazać stosowania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wiążących się z ryzykiem pasażowalnej encefalopatii gąbczastej w paszach, a także na wynikający z jego art. 11 ust. 1 lit. a) zakaz stosowania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych do skarmiania zwierząt lądowych danego gatunku, innych niż zwierzęta futerkowe przetworzonym białkiem zwierzęcym, pochodzącym z całych zwierząt lub z części zwierząt tego samego gatunku. Sąd wyraził zatem pogląd, że rozporządzenie nr 1069/2009 dopuszcza wprawdzie skwarki jako materiał paszowy, ale w ograniczonym zakresie.
Sąd odmówił znaczenia racjom i dowodom przywołanym przez stronę skarżącą, wskazującym na brak przeciwwskazań naukowych w stosowaniu skwarek w żywieniu świń, na dopuszczenie skwarek do obrotu oraz niepodatność świń na encefalopatię. Stwierdził, że te argumenty nie mogą wpłynąć na odstąpienie od zakazu przewidzianego prawem, którego ocena należy do organów, nie do biegłych. Bez znaczenia z tego punktu widzenia pozostaje także to, że skwarki mogą być spożywane przez ludzi.
Sąd nie uwzględnił również zarzutu, że to organy powinny dokonać analizy ryzyka, o której mowa w art. 6 rozporządzenia nr 178/2002. Zgodził się z zapatrywaniem, że przepis ten skierowany jest do ustawodawcy, nie do organu, który powinien jedynie dokonać kontroli zachowania wymogów prawa paszowego.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
A. G., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2013 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.
Pierwszy zarzut został odniesiony do art. 54 ust. 1 i 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że przepis ten nie mógł stanowić w niniejszej sprawie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, w tym uzależnienia dalszego sposobu postępowania ze świniami od uzgodnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], zwłaszcza że brak jest regulacji prawnych określających formę prawną takiego uzgodnienia.
Z analogicznych przyczyn pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku m.in. z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004. Zakwestionował mianowicie, że normy te stanowiły podstawę kompetencyjną do wydania decyzji administracyjnej w rozpatrywanej sprawie.
Następnie pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 oraz pkt 8.1 załącznika I do rozporządzenia nr 853/2004, polegającą na rozszerzającej interpretacji przewidzianych w tych przepisach definicji "prawa żywnościowego" i "żywności".
Przedmiotem kolejnego zarzutu jest art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasożowalnych gąbczastych encefalopatii w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, z art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009, z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281 ze zm.) i z art. 17 rozporządzenia nr 178/2002. Także w odniesieniu do tych przepisów pełnomocnik podkreślił, że nie mogły one stanowić podstawy prawnej decyzji wydanej w sprawie.
Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 14 w związku z art. 10 lit. e rozporządzenia nr 1069/2009 poprzez ich pominięcie i niezastosowanie w sprawie.
Ostatni zarzut materialnoprawny dotyczył art. 6 rozporządzenia nr 178/2002 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.). Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy poprzez złamanie zasady ogólnej analizy ryzyka europejskiego prawa żywnościowego, w skład którego wchodzą m.in. sprawy uregulowane w rozporządzeniu nr 882/2004.
Z kolei pierwszy zarzut procesowy został odniesiony do art. 3 P.p.s.a. i podnosił nieprzeprowadzenie kontroli działalności organów Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik zarzucił również Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezrozumiały, w szczególności w części dotyczącej wzajemnych relacji przepisów prawa wspólnotowego i krajowego.
Wreszcie podniósł zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w tym naruszeń przez organy art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Te ostatnie naruszenia sprowadzały się do wadliwego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności niewyjaśnienia tego, które normy obowiązujące w systemie prawa winny mieć w sprawie zastosowanie, a które nie, niepodjęcia czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonania ustaleń błędnych i dowolnych, a tym samym przeprowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji pominął w szczególności, iż organ odwoławczy, poza wadliwym sporządzeniem uzasadnienia decyzji, co pełnomocnik ponownie wytknął organowi w tym miejscu: nie przeprowadził oceny wpływu na ludzi produktów pochodzenia zwierzęcego i przy ocenie stanu faktycznego sprawy nie wziął pod uwagę aktualnych badań naukowych i płynących z nich wniosków.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji i kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które już w punkcie wyjścia uznał za całkowicie niezrozumiałe. Zwrócił uwagę, że prawo żywnościowe wprawdzie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, reguluje kwestie zdrowia i dobrostanu zwierząt, ale tylko w ściśle określonym zakresie. Mianowicie stosownie do rozporządzenie (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego prawo to odnosi się do zdrowia zwierząt tylko w kontekście badań poubojowych zwierząt, a więc już nie zwierząt żywych, w celu wykrycia w mięsie, czyli także nie w żywych zwierzętach, odzwierzęcych chorób zakaźnych groźnych dla życia i zdrowia konsumentów. Z kolei dobrostan zwierząt w tym rozporządzeniu normowany jest odnośnie do ich przyjęcia do rzeźni i procesu ich uśmiercania. Prawo paszowe nie reguluje tych zagadnień.
Pełnomocnik powtórzył, że Sąd pierwszej instancji pominął definicję prawa żywnościowego wynikającą z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 i pkt 8.1 załącznika I do rozporządzenia nr 853/2004, podkreślając, iż nie wziął pod uwagę, iż w świetle art. 1 ustawy o ochronie zwierząt zwierzę nie jest rzeczą, toteż nie może być też żywnością. Zaakcentował, że art. 2 przywołanego rozporządzenia nr 178/2002 i pkt 8.1 załącznika I do rozporządzenia nr 853/2004 nie obejmują zwierząt żywych, chyba że w tym "żywym" stanie mają być one wprowadzone na rynek celem spożycia przez ludzi. Takie zwierzęta nie mogą być również paszą. Tymczasem przedmiotem wydanych w sprawie decyzji były właśnie żywe zwierzęta.
Zdaniem pełnomocnika art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 nie mógł stanowić podstawy prawnej tej decyzji, gdyż znajduje on zastosowanie wyłącznie w razie niezgodności zdefiniowanej w art. 2 pkt 10 tego rozporządzenia, tj. niezgodności z prawem żywnościowym. W konsekwencji organy Inspekcji Weterynaryjnej mogły się na ten przepis powołać tylko w takim zakresie, w jakim normy prawa żywnościowego odnoszą się do zasad zdrowia zwierząt i ich humanitarnej ochrony, a zatem w zakresie badań poubojowych zwierząt, przyjęcia ich do rzeźni i ich uboju. Do prawa żywnościowego nie należą akty odnoszące się do zdrowia i ochrony zwierząt w pozostałych aspektach, takie jak powołane przez organy i przez Sąd pierwszej instancji rozporządzenie nr 999/2001 ustanawiające zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasożowalnych gąbczastych encefalopatii.
Pełnomocnik zaznaczył zarazem, że to ostatnie rozporządzenie zostało "przypisane" do ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.; w skardze kasacyjnej nie oznaczono należycie tej ustawy), co wynika z jej art. 46a, gdzie odesłano do tego rozporządzenia, a także z jej art. 46b i art. 77 pkt 6. Ustawa ta zaś – podobnie jak szereg innych aktów z dziedziny prawa weterynaryjnego – nie została wzięta pod uwagę jako materialnoprawna podstawa wydania zaskarżonej decyzji.
W kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor rozważył zasady stosowania prawa wspólnotowego i jego implementacji do krajowego porządku prawnego. Zauważył, że rozporządzeń wspólnotowych nie można ani stosować wybiórczo ani wdrażać w sposób, który powodowałby zmianę lub uzupełnienie przewidzianych w nich rozwiązań. Polemizując ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przepisy prawa wspólnotowego i krajowego w rozpatrywanej materii uzupełniają się wzajemnie, zaakcentował, iż głównym celem państwa członkowskiego powinno być stworzenie w prawie krajowym jednoznacznego i przejrzystego stanu prawnego, gwarantującego pewność stosowania wspomnianych rozporządzeń. Te akty prawne z jednej strony wywołują wszak bezpośredni skutek na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz z drugiej strony nie da się ich stosować bez odpowiednich norm prawa krajowego. Tymczasem w polskim prawie dotąd nie wprowadzono tego rodzaju norm dostosowujących to prawo do prawa wspólnotowego.
Pełnomocnik wyraził pogląd, że doprowadziło to do sytuacji, gdy tak organy, jak Sąd pierwszej instancji "działały lub chciały działać w oparciu o kilkanaście norm prawa przyznających kompetencję do wydania decyzji", tworząc przez to swobodnie definiowaną normę blankietową, której stosowanie wymyka się spod rzeczywistej kontroli sądów administracyjnych. W związku z tym powołał się na zapatrywania doktryny i orzecznictwa, że to organ zobowiązany jest do wyboru prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które powinno dotyczyć jednej indywidualnej sprawy określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Wskazał również, że dopiero projekt ustawy z dnia 17 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz zmianie niektórych innych ustaw wprowadza do zmienianej ustawy, a więc nie powołanej przez Sąd pierwszej instancji ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, art. 26e upoważniający powiatowego lekarza weterynarii do wydania decyzji w odniesieniu do zwierząt żywionych niedozwolonymi produktami pochodzenia zwierzęcego lub produktami pochodnymi.
W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podtrzymał zarzuty sformułowane w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji i ich uzasadnienie.
[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Polemizując ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w punkcie wyjścia zwrócił uwagę, że uzasadnienie to sprowadza się tylko do zacytowania treści przepisów, bez przeprowadzenia ich wykładni i próby podważenia takiej wykładni przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji.
Pełnomocnik organu przytoczył część uzasadnienia projektu ustawy, na który powołano się w skardze kasacyjnej, i skonstatował, że miał on na celu ujednolicenie stosowanie prawa, a nie wprowadzenie przepisów stwarzających dopiero z dniem wejście w życie nowelizacji możliwość określonego działania. Podtrzymał zarazem dotychczasowe stanowisko co do tego, że podjęte w sprawie decyzje znajdowały podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa. Dodatkowo stwierdził, że w świetle treści art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 prawo żywnościowe obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. Pełnomocnik przywołał również punkty od 11 do 13 preambuły do tego rozporządzenia. Wyraził pogląd, że istnieje system prawa żywnościowego regulującego sprawy żywności, w szczególności bezpieczeństwo żywności i pasz we wszystkich fazach ich produkcji, dający podstawę Inspekcji Weterynaryjnej do weryfikacji tej produkcji w różnych aspektach i w oparciu o różne przepisy.
Pełnomocnik zaakcentował też, że rozporządzenia wspólnotowe są aktami wiążącymi w całości, niewymagającymi wdrożenia do krajowego porządku prawnego i bezpośrednio stosowanymi w każdym z państw członkowskich. Są one więc częścią także polskiego porządku prawnego, toteż organy mają prawo je stosować.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie zawiera wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.
Oznacza to, że autorzy skarg kasacyjnych muszą zachować podwyższone standardy fachowości i staranności procesowej przy sporządzeniu tych pism. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania w skardze kasacyjnej poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazania, że miało ono wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, LEX nr 1291416 i z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12, LEX nr 1364261). Trzeba to przy tym uczynić precyzyjnie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116).
Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134). Nie może również mieć na względzie tego, że z zawartych w tej skardze wywodów wynika, iż w istocie strona zarzuca naruszenie innego przepisu niż ten wymieniony wprost w ramach jej podstaw (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1459/11, LEX nr 1131476).
Powyższe spostrzeżenia są konieczne, gdyż rozpoznawana skarga kasacyjna dotknięta jest mankamentami, które mają różnorodną postać.
Poważnym niedostatkiem jest szczególnie odniesienie zarzutu do nieistniejącego przepisu, jak to było w przypadku art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, która takiej jednostki redakcyjnej w ogóle nie zawiera. Dalej odnotować wypada ogólnikowość znacznej części zarzutów kasacyjnych, które nierzadko sprowadzają się do arbitralnego stwierdzenia, że naruszono poszczególne przepisy, bez należytego wyjaśnienia, na czym to naruszenie polegało. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w wielu wypadkach poprzestano na przytoczeniu przepisów objętych zarzutami lub wręcz na ich przywołaniu bez wskazania ich treści, co trafnie wytknięto w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uzasadnienie to nie zostało zresztą skonstruowane w sposób adekwatny do tej części skargi kasacyjnej, którą poświęcono prezentacji jej podstaw. Poruszono w nim wszak jedynie część kwestii spośród tych, których dotyczą zarzuty kasacyjne.
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu skoncentrował się mianowicie na problemie podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji i pozostawił poza zakresem rozważań np. zagadnienie możliwości karmienia świń skwarkami, choć było ono tak ważnym elementem wcześniejszego stanowiska strony skarżącej, jak i przedmiotem wywodów Sądu pierwszej instancji. W tej sferze ograniczył się do swoistego odesłania do dotychczasowych uwag, zwłaszcza tych zamieszczonych w skardze złożonej do Sądu pierwszej instancji. Tego rodzaju metoda przedstawienia zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia nie może być jednak uznana za należytą z punktu widzenia wymogów, jakie musi spełniać skarga kasacyjna. Podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej Sąd ten nie może przecież uwzględnić z urzędu wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wszelkich argumentów powołanych wcześniej przez stronę, wobec czego generalne i niesprecyzowane nawiązanie do nich jest nieskuteczne.
To w skardze kasacyjnej należy oznaczyć problem prawny przedłożony pod rozwagę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z podaniem racji, które mogą pokrywać się z racjami dotychczasowymi w całości czy w części lub je uzupełniać. Postępowanie kasacyjne nie jest bowiem prostą kontynuacją postępowania, w którym wydano orzeczenie zaskarżone skargą kasacyjną, gdyż toczy się w ramach zakreślonych tą skargą, a nie przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej podlegającej ocenie Sądu pierwszej instancji.
Brak merytorycznego związku pomiędzy zarzutami skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniem przejawia się także w tym, że we wspomnianym uzasadnieniu odwołano się do przepisów, które nie zostały wymienione pośród podstaw kasacyjnych. Przykładem ilustrującym to spostrzeżenie jest wzmianka na temat art. art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Jest ona zresztą niezrozumiała w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, w której nie występują jakiekolwiek kwestie związane z przewidzianym w tym przepisie nakazem humanitarnego traktowania zwierząt. Poza tym pełnomocnik nie przywołał art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, który pozwala ten nakaz odczytać we właściwym świetle, stanowiąc, że w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy.
Niemniej jest poza sporem, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały odniesione do licznych przepisów znajdujących się w kilku aktach prawnych prawa wspólnotowego i krajowego. Przepisy te normują przy tym różnorodne zagadnienia, które nierzadko się ze sobą pokrywają lub łączą, co stanowi rezultat złożonego stanu prawnego składającego się na prawo żywnościowe, już na szczeblu wspólnotowym cechującego się wysokim stopniem rozdrobnienia regulacji prawnej, mającej z jednej strony charakter szczegółowy, wręcz kazuistyczny, np. w zakresie formułowanych zakazów i wyjątków od nich, a z drugiej generalny, wymagający uzupełnienia przez przepisy krajowe, jeżeli chodzi o wskazanie organów właściwych do kontroli przestrzegania tych reguł i określenie przysługującego im instrumentarium prawnego. Ta wielowątkowość sprawy i poziom jej skomplikowana, podwyższony jeszcze w wyniku omówionych mankamentów skargi kasacyjnej, uzasadnia potrzebę uporządkowania i usystematyzowania składających się na nią problemów i w efekcie rozstrzygnięcia ich według kryterium merytorycznego, z odstąpieniem od ich kolejności, jaką wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy wyodrębnić ten segment problematyki, który ma dla niej znaczenie zasadnicze w tym sensie, że warunkuje możliwość odniesienia się do wszystkich pozostałych. Najpierw wypada bowiem odpowiedzieć na pytanie o to, czy organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie, były w niej właściwe, a jak tak, to, czy miały podstawy do wydania decyzji administracyjnej, i to nakładającej na stronę takie obowiązki, jak te nałożone na skarżącego. Odpowiedź przecząca w tym zakresie, za którą opowiada się konsekwentnie strona skarżąca, oznaczałaby przecież konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W takim stanie rzeczy nie mógłby się ostać także zaskarżony wyrok, którym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, nie zgadzając się z reprezentowanym w niej stanowiskiem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak zapatrywań prezentowanych w rozpatrywanym zakresie przez stronę skarżącą. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że podstawa prawna działań podjętych przez organy została wskazana jednoznacznie w przepisach przywołanych już w decyzji organu pierwszej instancji. Otóż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzje administracyjne lub wykonuje czynności w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia nr 882/2004, przy czym w § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii, wydanego stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, doprecyzowano, że organ ten wydaje decyzje w sprawie zastosowania lub cofnięcia środków, o których mowa w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004.
Jeżeli zatem zważyć, że ten ostatni przepis był materialnoprawną podstawą podjętych w sprawie decyzji, to upoważnienie organów obu instancji do ich wydania nie może być kwestionowane, niezależnie od tego, jakie brzmienie przybrały przepisy określające tę kwestię w późniejszym okresie.
Zaznaczyć zarazem wypada, że w orzecznictwie powszechnie przyjęto, iż wobec braku odpowiednich unormowań prawa wspólnotowego dla oceny właściwości organów w odniesieniu do stosowania środków przewidzianych w rozporządzeniu nr 882/2004 miarodajne są przepisy prawa krajowego, w tym art. 7 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Wyraźnie stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 902/07 (LEX nr 510362). Podkreślił zarazem, że rozporządzenia wspólnotowe są stosowane bezpośrednio w państwach członkowskich bez potrzeby ich inkorporowania czy transponowania. Współobowiązują one zatem w systemach prawnych tych państw z aktami prawa krajowego, które je uzupełniają lub w niezbędnym zakresie doprecyzowują, np. poprzez wskazanie organów właściwych w danym państwie do stosowania przewidzianych w nich środków. Nie chodzi tu jednak o wdrożenie rozporządzeń polegające na ich implementowaniu do krajowego porządku prawnego, jak to jest w przypadku dyrektyw, lecz o dookreślenie szczegółów pozwalających na realizację celów rozporządzeń w realiach poszczególnych państw członkowskich, w tych ich uwarunkowaniach ustrojowych. Polski ustawodawca zdecydował, że środki, o których mowa w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, na gruncie prawa polskiego będą stosowali właściwi lekarze weterynarii.
Środki te zostały w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 określone w sposób pozwalający stosującym je organom zachować pewną elastyczność niezbędną, by dopasować ich działania do rodzaju i skali nieprawidłowości, którym mają one przeciwdziałać. Katalog instrumentów, po które można sięgnąć w tej materii, obejmuje m.in. podjęcie wszelkich niezbędnych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt. Tak szerokie ujęcie kompetencji organu skazuje na niepowodzenie każdą próbę podważenia ich za pomocą argumentu, że organy te dokonały czynności, do których nie były wprost umocowane.
Nie można zatem twierdzić, że organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do uzależnienia postępowania ze zwierzętami od zgody powiatowego lekarza weterynarii, zwłaszcza że art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004 jednoznacznie dopuszcza środek w postaci ograniczenia (a nawet całkowitego zakazu) wprowadzania do obrotu, przywozu i wywozu zarówno paszy i żywności, jak i zwierząt. Bezsprzecznie tego rodzaju ogólny opis instrumentarium, w jakie rozpatrywany przepis wyposażył organy, zawiera w sobie możność nałożenia obowiązków, którymi w zaskarżonej decyzji ograniczono swobodę skarżącego w dysponowaniu hodowanymi przez niego zwierzętami.
Uwagi te umożliwiają przejście do kolejnego segmentu problematyki, wokół której w sprawie ogniskuje się spór. Dotyczy on w istocie kwestii materialnoprawnych związanych z możliwością zastosowania środków określonych w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 do sytuacji faktycznej, jaka została ustalona w niniejszej sprawie, tj. w odniesieniu do świń karmionych paszą niespełniającą przewidzianych prawem wymogów. W skardze kasacyjnej kategorycznie wykluczono taką możliwość, akcentując, że świnie te, jako zwierzęta żywe, nie stanowią żywności w rozumieniu prawa wspólnotowego i dlatego nie mogą być przedmiotem środków mających na celu przestrzeganie wymogów prawa żywnościowego. Pogląd ten jest jednak błędny choćby z tego powodu, że rozporządzenie nr 882/2004, jak wynika to już z jego tytułu, znajduje zastosowanie w sprawach kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności nie tylko z prawem żywnościowym, ale i z prawem paszowym i z regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt.
Po środki wyliczone w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, w tym po ograniczenie obrotu żywymi zwierzętami, można więc sięgnąć także w razie naruszenia norm prawa paszowego i dotyczącego zdrowia tych zwierząt. Ponadto pełnomocnik skarżącego bezzasadnie zawęża rozumienie zarówno samego prawa żywnościowego, jak i rzeczowego zakresu odniesienia środków, jakie można podjąć w ramach kontroli zachowania jego postanowień. Wprawdzie zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 pojęcie żywności nie zawiera w sobie ani pasz, ani zwierząt żywych, poza tymi, jakie mają być wprowadzone na rynek do spożycia przez ludzi, ale w 3 pkt 1 tego rozporządzenia zastrzeżono, że prawo żywnościowe – które oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym – obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji tak żywności, jak i paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych.
Analogicznie ujęto zakres obowiązywania prawa żywnościowego w art. 4 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002, natomiast wedle jego art. 5 pkt 1 do celów ogólnych prawa żywnościowego przynależy także ochrona zdrowia i warunków życia zwierząt. Potwierdza to art. 15 rozporządzenia nr 178/2002, który odnosi się właśnie do pasz. Według niego pasza, która jest niebezpieczna, nie może być wprowadzana na rynek ani podawana zwierzętom hodowlanym (pkt 1), za taką uznaje się zaś paszę mającą negatywne skutki dla zdrowia ludzi lub zwierząt oraz powodującą, iż spożywanie żywności uzyskanej ze zwierząt hodowlanych jest niebezpieczne dla ludzi (pkt 2). Jeżeli zwierzęta żywe są karmione taką paszą, dochodzi do naruszenia prawa żywnościowego, które wymaga interwencji w trybie art. 54 rozporządzenia nr 882/2004. Naruszenie to następuje przy tym aż w dwóch aspektach chronionych prawem żywnościowym, ponieważ zagraża po pierwsze zdrowiu zwierząt i po drugie ludziom, którzy będą spożywali żywność pozyskaną z tych zwierząt.
Prawo żywnościowe znajduje wszak zastosowanie na wszystkich etapach produkcji żywności, także tym najwcześniejszym, łączącym się z hodowlą zwierząt wykorzystywanych w tym zakresie. Z tego punktu widzenia doniosłe znaczenie ma rodzaj i właściwości paszy podawanej zwierzętom, gdyż przekładają się one na jakość pochodzącego od nich surowca używanego do produkcji żywności. Dostrzeżono to zresztą również na gruncie prawa krajowego, w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, stanowiącym, że produkty takie mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach.
W rozpatrywanym zakresie odnotowania wymaga stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2142/11 (LEX nr 1340198). Sąd zauważył, że zakres prawa żywnościowego jest bardzo szeroki, co sprawia, że szeroki jest także zakres urzędowych kontroli żywności, odnosząc się do wszystkich etapów produkcji, żywności, w tym produkcji pasz, i do wszelkich wymogów zakreślonych prawem żywnościowym. Generalne zasady tych kontroli, w tym środki, jakie podczas nich przysługują właściwym organom, reguluje rozporządzenie nr 882/2004, kształtując ich przedmiot w sposób znacznie wykraczający poza kwestie ściśle związane z żywnością. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku z dnia 8 marca 2013 r., urzędowa kontrola żywności polega na sprawdzaniu nie tylko zgodności żywności, składników żywności czy materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością z odpowiednimi przepisami, ale też tego, czy zostały spełnione wszelkie wymogi określone przepisami prawa żywnościowego. Przedmiotem kontroli może stać się cały proces produkcji i obrotu żywnością, począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta.
Trzeci, ostatni z segmentów problematyki, jaką należy rozważyć w związku z rozpoznawaną skargą kasacyjną, dotyczy zasadności zastosowania art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 w niniejszej sprawie, czyli w sytuacji, w której stwierdzono, że skarżący karmił świnie paszą zawierającą m.in. skwarki.
Odnosząc się do tej kwestii, zaakcentować najpierw trzeba, że wymogi, jakim musi odpowiadać pasza dla zwierząt, są określane przez przepisy obowiązującego prawa i nie mogą być modyfikowane, weryfikowane czy kwestionowane przez organy administracji publicznej, które mają za zadanie to prawo stosować. Podzielić zatem trzeba spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że analiza ryzyka, o której mowa w art. 6 rozporządzenia nr 178/2002, należy do ustawodawcy tworzącego te wymogi, a nie do organu mającego je stosować. Stosownie do tego przepisu na analizie tej, przeprowadzonej w sposób niezależny, obiektywny i przejrzysty oraz z uwzględnieniem dowodów naukowych, ma się przecież opierać prawo żywnościowe tak, by zapewniało wysoki poziom ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Innymi słowy, analiza ma poprzedzać tworzenie prawa żywnościowego, wobec czego organy stosujące to prawo czy szerzej wszyscy jego adresaci, powinni się mu podporządkować z założeniem, że w wyniku wspomnianej analizy odpowiada ono powyższym kryteriom.
Podmioty te nie mogą odstąpić od zasad określonych prawem, powołując się na względy, jakie należało wziąć pod uwagę podczas analizy poprzedzającej przyjęcie tego prawa, choćby przemawiały za tym poważne argumenty naukowe.
W związku z tym stwierdzić trzeba, że skarżący naruszył przewidziane prawem wspólnotowym zasady karmienia zwierząt. Wynika to jednoznacznie z przepisów przytoczonych tak przez Sąd pierwszej instancji, jak i przez organy. W art. 7 ust. 1 rozporządzenia ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasożowalnych gąbczastych encefalopatii zabroniono karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego, a w jego art. 7 ust. 2 zakaz ten rozszerzono na zwierzęta inne niż przeżuwacze wraz z pewnymi odstępstwami, zgodnie z załącznikiem IV do tego rozporządzenia. W Rozdziale I tego załącznika objęto tym zakazem zwierzęta gospodarskie inne niż przeżuwacze z wyjątkiem jedynie zwierząt futerkowych, zastrzegając wprost, że zabronione jest karmienie tych zwierząt przetworzonym białkiem zwierzęcym i paszą zawierającą takie białko i inne niedozwolone produkty. Jest poza sporem, że przedmiotem tego zakazu jest również karmienie świń, toteż odmienny pogląd, odwołujący się do ścisłej wykładni językowej, eksponującej różnice, także o charakterze jedynie pojęciowym, w klasyfikowaniu tych zwierząt w porządkach prawnych poszczególnych państw członkowskich, należy uznać za próbę bezpodstawnego obejścia tego zakazu, mającego obowiązywać na terenie całej Wspólnoty.
Dlatego fakt, że w oficjalnym polskim tekście rozporządzenia, ogłoszonym z bezpośrednią mocą obowiązującą w przewidzianym prawem trybie, posłużono się w tym zakresie terminem zwierzęta gospodarskie, znanym prawu polskiemu i będącym odpowiednikiem podobnych pojęć występujących w systemach prawnych innych państw członkowskich, stanowi o pełnym wdrożeniu tego zakazu w polskiej przestrzeni prawnej i jego dopasowaniu do polskich uwarunkowań prawnych. Bezsprzecznie świnie są zwierzętami gospodarskimi w rozumieniu prawa polskiego (art. 2 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.), tak samo jak trudno sobie wyobrazić, by nie mogły one być zaliczone do kategorii farmed animals występującej w angielskiej wersji językowej przywołanej przez Sąd pierwszej instancji. Akty prawne o charakterze ponadnarodowym należy wykładać w sposób zapewniający realizację ich celów i zachowanie ich sensu, nie poprzestając na wykładni językowej, która z uwagi na odmienności pomiędzy różnymi porządkami prawnymi może doprowadzić do błędnych rezultatów, wręcz do wypaczenia tego sensu.
Ponadto zauważyć wypada, że zgodnie z pkt 1 lit. a załącznika I do rozporządzenia ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii, zawierającego szczegółowe definicje, należy w tym zakresie posłużyć się definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 6 rozporządzenia nr 1069/2009. W tym ostatnim przepisie mowa jest zaś m.in. o wszelkich zwierzętach utrzymywanych, tuczonych lub hodowanych przez człowieka i wykorzystywanych do produkcji żywności, wełny, futer, piór, skór i skórek lub jakiegokolwiek innego produktu uzyskiwanego ze zwierząt lub w innych celach gospodarskich.
Zakaz wynikający z powyższego rozporządzenia został w istocie powtórzony w rozporządzeniu nr 1069/2009. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomiędzy tymi aktami prawnymi nie występuje zatem w rozpatrywanym zakresie jakakolwiek sprzeczność wymagająca usunięcia poprzez zastosowanie reguł kolizyjnych, do których odwołał się Sąd pierwszej instancji. W art. 14 lit. d rozporządzenia nr 1069/2009 dopuszczono wprawdzie stosowanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego zaliczanych do materiału kategorii 3 – w myśl jego art. 10 lit. e obejmującego m.in. produkty powstałe podczas wytwarzania produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi, w tym skwarki – do produkcji paszy do skarmiania zwierząt gospodarskich innych niż zwierzęta futerkowe, lecz, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, z pewnymi wyjątkami.
Nie można wszak tracić z pola widzenia, że w art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009 zabronione jest stosowanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych w przypadku skarmiania zwierząt lądowych danego gatunku, innych niż zwierzęta futerkowe, przetworzonym białkiem zwierzęcym, pochodzącym z całych zwierząt lub z części zwierząt tego samego gatunku. Ten zakaz ogranicza zastosowanie art. 14 lit. d rozporządzenia nr 1069/2009 w sposób uniemożliwiający podawanie świniom paszy zawierającej przetworzone białko zwierzęce pochodzące od tych zwierząt, w tym skwarki.
Problemy należące do powyższych trzech segmentów wyczerpują wszystkie kwestie poruszone w ramach zarzutów prawa materialnego. Wykazanie, że stanowisko prezentowane w tym zakresie przez stronę skarżącą jest błędne, przesądza więc, iż zarzuty te są bezzasadne. Uniemożliwia to zarazem możliwość uwzględniania sformułowanych w sprawie zarzutów procesowych. Nie podważają one wszak stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, lecz podnoszą, że nie uwzględnił on okoliczności, które, zdaniem strony skarżącej, mają znaczenie z punktu widzenia prezentowanej przez nią wykładni przepisów objętych zarzutami naruszenia prawa materialnego.
Niepodobna przychylić się do zarzutu odniesionego do art. 3 P.p.s.a., który stanowi w § 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i wylicza w § 2– skądinąd w licznych jednostkach redakcyjnych pominiętych w skardze kasacyjnej – formy tego działania (lub zaniechań) podlegających tej kontroli. Sąd pierwszej instancji przeprowadził przecież tę kontrolę zaskarżonym wyrokiem, czemu dał wyraz w jego uzasadnieniu. W uzasadnieniu tym odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych przez stronę i dokonał wszechstronnej wykładni licznych przepisów mających w sprawie znaczenie, nie pomijając żadnego ważnego aspektu stanu faktycznego sprawy.
Nie można zatem zarzucić Sądowi naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji wskazał zwłaszcza przepisy, które regulują kwestie należące do każdego z przedstawionych wyżej trzech segmentów, w tym te stanowiące podstawę prawną działań podjętych przez organy, dokonał ich interpretacji oraz wyjaśnił, dlaczego nie przeprowadził oceny zasadności przyjętych prawem zakazów w zakresie żywienia zwierząt z punktu widzenia stanu wiedzy naukowej. Uczynił to jednocześnie w sposób klarowny, wyczerpujący i przekonujący, co wyklucza uwzględnienie zarzutu podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie i zawiera wszystkie wymienione w nim elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a zatem odpowiada konstrukcji prawidłowego uzasadnienia.
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.