Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 907/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Ostródzki decyzją z [...] kwietnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu J. K. pozwolenia na "odbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku gastronomicznego na dz. nr [...] obr. K. gm. M".
Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z [...] marca 2013 r., na wniosek J. U. – właściciela sąsiedniej działki nr [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty Ostródzkiego z [...] kwietnia 2011 r. Organ administracji uznał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Ustalił, że w zatwierdzonym decyzją Starosty Ostródzkiego projekcie budowlanym przewidziano usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 0,25 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 0,75 m od znajdującego się na tej działce budynku. Ponadto organ administracji ustalił, że inwestycja polegała na budowie nowego budynku w miejscu wcześniej rozebranego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, a nadto przyjął, że został także naruszony § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w zatwierdzonym decyzją Starosty Ostródzkiego projekcie budowlanym przewidziano zewnętrzne schody w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką.
Ponadto stwierdził, że Starosta Ostródzki wydał pozwolenie na budowę niezgodnie ze złożonym wnioskiem inwestora z 23 lutego 2011 r. oraz dołączonymi do niego dokumentami. Wniosek dotyczył bowiem odbudowy obiektu budowlanego z jego przebudową i rozbudową, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budowy nowego obiektu budowlanego. Organ wyjaśnił przy tym, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie z [...] czerwca 2013 r. wynika, iż istniejący poprzednio na działce nr [...] budynek został do 22 marca 2011 r. całkowicie rozebrany. Natomiast projekt budowlany nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi rzeczy, gdyż zaznaczono na nim elementy poprzedniego budynku, przewidziane do pozostawienia.
Po rozpoznaniu skargi J. K. na w/w decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1797/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, przyjmując, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru nie oceniły decyzji Starosty Ostródzkiego z [...] kwietnia 2011 r. z punktu widzenia skutków społeczno-ekonomicznych wywołanych tą decyzją. W ocenie Sądu, odmienna ocena stanu faktycznego dokonana przez organ nadzoru nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem Sądu, wbrew ustaleniom organów nadzoru, zatwierdzony kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją projekt zagospodarowania działki nie naruszał przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości od granicy działki.
Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, że przed wydaniem decyzji Starosty Ostródzkiego z [...] kwietnia 2011 r. doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, polegającego na rozbiórce przez inwestora istniejącego budynku. Jednakże, w ocenie Sądu, Starosta Ostródzki uwzględnił zaistniałą zmianę, oceniając być może wadliwie, że odbudowa rozebranej ściany zachodniej w tym samym miejscu jest dopuszczalna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji nie wykazały, aby naruszenie przepisów postępowania miało charakter rażący.
W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1637/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnień decyzji organów administracji wynika, że Starosta Ostródzki decyzją z [...] kwietnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany, w którym wyraźnie przewidziano rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, mimo że ustalił, iż ten obiekt budowlany został już przez inwestora rozebrany. Zatwierdził zatem projekt budowlany, o którym wiedział, że jest oparty na założeniu niezgodnym z rzeczywistym stanem rzeczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego inaczej należy traktować sytuację, która polega na tym, że inwestor rozbudowuje budynek usytuowany swego czasu zgodnie z prawem w odległościach obecnie naruszających § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 powołanego rozporządzenia, a inaczej sytuację polegającą na tym, że inwestor w miejscu tak swego czasu usytuowanego, ale później rozebranego budynku, buduje nowy budynek.
Sąd pierwszej instancji tej okoliczności dostatecznie nie rozważył, tym samym wadliwie Sąd ten przeprowadził kontrolę wykonywania administracji publicznej, gdyż nie ocenił istotnego elementu prawnej argumentacji organów administracji.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), związany jest wykładnią prawa przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2016 r. W ocenie Sądu, organy nadzoru obu instancji ustaliły, iż decyzja Starosty Ostródzkiego z dnia [...] kwietnia 2011r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawu budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 0,25 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 0,75 m od znajdującego się na tej działce budynku.
Sąd w całej rozciągłości podzielił twierdzenie organów, że inwestycja polegała na budowie nowego budynku w miejscu wcześniej rozebranego. Jak bowiem jednoznacznie wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r., istniejący wcześniej na przedmiotowej działce budynek handlowo-usługowy został całkowicie rozebrany, na co inwestor nie uzyskał zezwolenia i nie dokonał zgłoszenia. Powyższe stwierdzenie skutkuje wnioskiem, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z [...] kwietnia 2011 r. jest niezgodna ze złożonym w dniu 23 lutego 2011r. wnioskiem o pozwolenie na " przebudowę i rozbudowę" (istniejącego) obiektu gastronomicznego.
W ocenie Sądu, zatwierdzony decyzją projekt budowlany, sporządzony w styczniu 2011 r., jest niezgodny ze stanem faktycznym, bowiem zarówno protokół kontroli PINB w Ostródzie z [...] marca 2011 r. jak i oświadczenia samego inwestora ("Inwestor złożył wyjaśnienie, że wcześniej istniejący budynek gastronomiczny w wyniku opadów śniegu uległ zniszczeniu stając się zagrożeniem dla zdrowia i życia ewentualnych przechodniów. Zlecił rozbiórkę pozostałości po budynku oraz uprzątnięcie terenu.") wynika, iż budynek handlowo –usługowy już wówczas nie istniał.
Zdaniem Sądu o rażącym naruszeniu w/w przepisów świadczy, że przywołane przepisy rozporządzenia wykonawczego zawierają normy wyrażone w sposób nie budzący wątpliwości i nie wymagający wykładni zaś ich moc jest powszechnie obowiązująca. Skutki społeczno-gospodarcze takiej decyzji sprowadzają się do całkowitej akceptacji przez organ stanu niezgodnego z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. Nie ulega także wątpliwości, że pozostawienie usytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 0,25 m od granicy z działką nr 214/1 oraz w odległości 0,75 m od znajdującego się na tej działce budynku ogranicza w sposób istotny możliwość pełnej zabudowy działki sąsiedniej, ograniczając w ten sposób pełne skorzystanie z przysługującego właścicielowi tej działki prawa własności, w tym uprawnień wynikających z art. 4 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł J. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na pominięciu podniesionego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że w pojęciu odbudowy nie mieści się odbudowa budynku całkowicie rozebranego, w ten sposób, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotowego zarzutu zgłoszonego w skardze w ogóle nie poddał ocenie i z wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, z jakich przyczyn zarzut ten nie został uwzględniony, podczas gdy rozpoznanie tego zarzutu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zważywszy na to, że do odbudowy nie stosuje się przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, których rzekome rażące naruszenie przez Starostę Ostródzkiego w decyzji z 29 kwietnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na odbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku, w świetle zaskarżonych decyzji miało stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty Ostródzkiego.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1356 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Dla rozstrzygnięcia sprawy w granicach postawionego zarzutu naruszenia art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przesądzające znaczenie, jak zasadnie wywiódł Sąd, ma art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że dla ustalenia związania organu architektoniczno - budowlanego § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, ma znaczenie, czy inwestor w miejsce tak swego czasu usytuowanego, a później rozebranego budynku, buduje nowy budynek.
Sąd przyjął jako prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, że inwestycja polega na budowie nowego budynku w miejsce wcześniej rozebranego. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Nie został zakwestionowany stan faktyczny co do budowy nowego budynku przez postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1637/14. Powoduje to, że postawiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.