Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 maja 2017 r., II SA/Wr 24/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Św. W. 7 we Wrocławiu (dalej Wspólnota) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) z [..]r., nr [..] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków celem doprowadzenia budynku do prawidłowego stanu technicznego.
Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:
Decyzją z [..] r., nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) nakazał Wspólnocie w terminie do dnia 31 marca 2012 r. doprowadzenie budynku położonego we Wrocławiu przy ul. Św. W. [..] do właściwego stanu technicznego: konstrukcji dachu, elewacji frontowej i od strony podwórza, kominów, klatki schodowej oraz stropów przez wykonanie określonych robót budowlanych.
Postanowieniem z [..]r., nr [..]PINB nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową, zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [..]r., grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 20.000 zł. Wyjaśniając motywy tego postanowienia PINB zaznaczył, że Wspólnota nie wykonała ciążącego na niej obowiązku pomimo bezskutecznego upływu terminu wskazanego w upomnieniu przedegzekucyjnym. W ocenie organu termin ten był odpowiedni. Zwłoka w realizacji nakazu utrzymuje stan zagrożenia. Według organu zastosowany środek egzekucyjny jest mniej uciążliwy dla zobowiązanej, bowiem wykonanie obowiązku umożliwia umorzenie bądź zwrot grzywny i nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, jak przy wykonaniu zastępczym.
Po rozpatrzeniu zażalenia DWINB postanowieniem z [..]r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wyraził pogląd, że Wspólnota uchyla się od wykonania obowiązku, co zobowiązywało wierzyciela do wszczęcia egzekucji. Niewykonanie obowiązku potwierdzone zostało przez pracowników PINB w trakcie kontroli dnia [..]r. Bezsporna jest też prawomocność decyzji z [..]r. Analizując zastosowanie w sprawie grzywny w celu przymuszenia DWINB uznał, że koszty wykonania zastępczego mogłyby znacznie przewyższyć koszty poniesione przez zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.
Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła postanowienie w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., a także art. 120 § 2 u.p.e.a.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.
Analizując zaskarżone postanowienie o zastosowaniu wskazanego środka egzekucyjnego oraz uwzględniając okoliczności badanej sprawy, Sąd stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w sposób określony w art. 145 p.p.s.a.
WSA zwrócił uwagę, że stroną zobowiązaną do wykonania obowiązku jest Wspólnota Mieszkaniowa. Ponadto, postanowieniami z [..] r. organ pierwszej instancji nałożył grzywnę w celu przymuszenia na M. D. (Nr [..]), na B. J.-B. (Nr [..]) oraz na B. F. (Nr [..]). Dokonując następnie analizy umowy powierzenia zarządu nieruchomością wspólną WSA podkreślił niezasadność zarzutu o braku odpowiedniej uchwały Wspólnoty w zakresie realizacji obowiązków, stanowiących czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu Wspólnotą Mieszkaniową. Bez znaczenia jest zdaniem WSA przepis umowy, na który powoduje się strona skarżąca, tj. § 5 ust. 2 lit. a Zgodnie z tym przepisem zgody właścicieli lokali wyrażonej w formie uchwały wymaga dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie remontów wykonywanych w budynku.
Sąd podkreślił, że uzyskanie uchwały właścicieli lokali jest kwestią wewnętrznej organizacji i ułożenia stosunków między Wspólnotą a zarządcą. Jak słusznie zauważył PINB, osoby uprawnione do składania oświadczeń i reprezentowania Spółki jako Zarządcy działają też w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Tym samym osoby te odpowiadają za właściwą realizację obowiązków Wspólnoty i są uprawnione do podejmowania działań zmierzających do osiągnięcia tego celu i mogą kierować działaniami zobowiązanego w taki sposób, aby wykonanie nałożonego na Wspólnotę obowiązku nastąpiło w terminie.
Podjęcie przez zarządcę jakichkolwiek czynności bez uchwały, w przypadku gdy była wymagana, może być jedynie oceniane jako czynności podejmowane bez umocowania i to tylko w sferze prawa cywilnego. Zatem to, czy zarządca uzyska potrzebną do przeprowadzenia remontów uchwałę, czy też nie, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że zarządca nie może wykonywać nałożonych obowiązków, zwłaszcza gdy wynika to jednoznacznie z zakresu obowiązków określonych umową o powierzeniu zarządu nieruchomością wspólną.
Wspólnota i zarządca mają współdziałać, a nie przerzucać na siebie odpowiedzialność za niewykonywanie obowiązków związanych ze złym stanem technicznym nieruchomości. To w ich interesie jest szybkie wykonanie nałożonych obowiązków. W przypadku obiektów budowlanych – jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji – to właśnie czas w jakim pozostają one w nieodpowiednim stanie technicznym odgrywa kluczową rolę. W chwili, gdy wydawany jest nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mogą one nie stwarzać zagrożenia, jednak zwłoka w ich usunięciu spowodować może, że wskutek postępującej degradacji z czasem zaczną one stwarzać zagrożenia dla wartości prawnie chronionych.
Bez znaczenia dla umocowania członków zarządu Spółki zarządzającej nieruchomością wspólną do czuwania nad wykonywaniem nałożonych na Wspólnotę obowiązków jest natomiast fakt, że decyzja w przedmiocie realizacji nakazów PINB, z uwagi na ich zakres i wartość, jest podejmowana wyłącznie przez członków wspólnoty, zaś zarządca nie ma środków prawnych i faktycznych, którymi byłby w stanie przeforsować swoją wolę wbrew Wspólnocie i wykonać wszelkie prace nakazane przez organ bez jej zgody. Te kwestie praktyczne nie mogą wpływać na możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonych obowiązków i podważać prawidłowości podjętych rozstrzygnięć.
WSA zwrócił uwagę, że od dnia wydania decyzji nakładającej egzekwowane obowiązki upłynęły od dnia wydania decyzji do czasu wszczęcia postępowania egzekucyjnego 4 lata. Jest to okres, który w ocenie Sądu pozwalał na wykonanie nałożonych obowiązków w pełnym zakresie. Z postawy członków Wspólnoty wynika jednak, że zagrożenie egzekucją nie dało żadnych rezultatów.
Zdaniem WSA, organy egzekucyjne przeprowadziły w uzasadnieniach postanowień stosowne rozważania i wykazały zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Zdaniem WSA grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia Wspólnoty Mieszkaniowej do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań faktycznych i ewentualnie środków prawnych skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa i w kontekście szacowanych przez skarżącą kosztów ogólnych wykonania nałożonych na Wspólnotę obowiązków stanowi współmierną dolegliwość dla zobowiązanej.
W skardze kasacyjnej Wspólnota, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 17 maja 2017 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego i zebranym materiałem dowodowym, polegające na przyjęciu, że Wspólnota uchyla się od obowiązku nałożonego na nią decyzją z [...] września 2010 r., podczas gdy podejmuje ona istotne kroki, zmierzające bezpośrednio do wykonania obowiązków, w tym m.in. dwukrotnie podwyższała wysokość wpłat na fundusz remontowy, zgłosiła wniosek o dofinansowanie z Lokalnego Programu Rewitalizacji na lata 2016-2020, wykonała remont dachu z przemurowaniem kominów ponad połacią dachową, usunęła odparzone i odpadające tynki ze ścian elewacji frontowej, tylnej oraz gzymsów, a łączna wartość przeprowadzonych prac wyniosła niemal 100.000 zł, nadto zobowiązana gromadzi środki finansowe na wykonanie pozostałej części remontu, co czyni nałożenie grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym,
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia osoby, na której spoczywał ciężar bezpośredniego czuwania nad wykonywaniem przez Wspólnotę obowiązków nałożonych przez organ i poprzestaniu w tym zakresie na analizie informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców [...]Sp. z o.o., podczas gdy ów środek dowodowy nie może stanowić podstaw do ustaleń faktycznych w tym zakresie, jako że – nawet potencjalnie – nie wykazuje obowiązku, o którym mowa w art. 120 § 2 u.p.e.a., czy przesłanki bezpośredniości,
- 3) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny i sprzeczny z materiałem dowodowym, polegające na przyjęciu, że M.D., B.F. i B.J., jako Członkinie Zarządu [....[ Sp. z o.o., są odpowiedzialne za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją z [....]maja 2011 r., podczas gdy brak jest środków dowodowych uprawniających do przypisania tego obowiązku którejkolwiek z wymienionych powyżej osób, a w konsekwencji
- 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 120 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na Wspólnotę, podczas gdy zastosowanie tego środka egzekucyjnego względem jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej powinno nastąpić jednocześnie z nałożeniem grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem obowiązków, jakim jest egzekwowany obowiązek, zaś w realiach niniejszej sprawy – pomimo formalnego nałożenia grzywien na Członkinie Zarządu [...] Sp. z o.o. – w rzeczywistości grzywny nie nałożono na jej adresata w rozumieniu art. 120 § 2 u.p.e.a.
- 5) przepisów postępowania, tj. art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez zastosowanie uciążliwego dla zobowiązanej środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarżąca kasacyjnie błędnie argumentuje, jakoby nie uchylała się od wykonania spoczywającego na niej obowiązku. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy pozostawało bezsporne, że Wspólnota nie wykonała nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie. Podejmowanie czynności zmierzających do wykonania prac budowlanych oraz ich kontynuacja po upływie terminu, w którym obowiązek powinien zostać wykonany, nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności nałożonej na Wspólnotę grzywny w celu przymuszenia. Jak trafnie wyjaśnił to WSA, skala niewykonania obowiązku nie jest okolicznością istotną dla stwierdzenia, że organ powinien zmobilizować stronę do jego realizacji. Nie jest rzeczą skarżącej kasacyjnie decydowanie o tym, kiedy wykona ona ten obowiązek. Jeżeli nie został on zrealizowany w całości, to obowiązkiem PINB, wynikającym z art. 6 § 1 u.p.e.a., było podjęcie czynności zmierzających do jego przymusowego wykonania.
Skarżąca kasacyjnie niezasadnie zarzuciła w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku, że do jego realizacji zostały także zobligowane członkinie zarządu PZM. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że w odniesieniu do tych osób prowadzone są osobne postępowania, w których nastąpi ocena zgodności z prawem działania organów egzekucyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotem takiej oceny jest nałożenie tego obowiązku na Wspólnotę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, adresat postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia został wskazany prawidłowo. To bowiem na Wspólnocie w pierwszej kolejności spoczywa powinność usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego. Przyjęciu odmiennego poglądu nie przeczy art. 120 § 2 u.p.e.a., który wprost stanowi o możliwości nałożenia grzywny na jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Raz jeszcze należy w tym miejscu podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było nałożenie grzywny na inne podmioty.
Niezasadnymi okazały się również te zarzuty kasacyjne, które odnosiły się do zastosowania względem Wspólnoty grzywny w celu przymuszenia. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że środek ten jest w realiach niniejszej sprawy odpowiedni do przymuszenia zobowiązanej Wspólnoty do wykonania obowiązku i stanowi on wystarczającą dolegliwość, aby spełnić swoje zadanie polegające na zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań prowadzących do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z 10 maja 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, że gdy organ egzekucyjny ma do wyboru zastosowanie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego, powinien w pierwszej kolejności zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w sytuacji, gdy okazała się ona nieskuteczna, w drugiej kolejności wdrożyć środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, CBOSA).
Pogląd ten zachowuje swoją aktualność w realiach rozpatrywanej sprawy. Biorąc pod uwagę wyższe koszty wykonania zastępczego, byłyby one nieporównywalnie większym obciążeniem dla budżetu Wspólnoty, aniżeli samodzielna realizacja obowiązku pod przymusem zastosowanej względem niej grzywny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.