Uzasadnienie
- 1. Wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 74/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA w Gorzowie Wielkopolskim"), po rozpoznaniu skargi I. C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z 5 listopada 2021 r., nr SKO-5782/206-L/21 oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 23 lipca 2021 r., nr SKO-3241/105-L/21, którą umorzyło postępowanie z wniosku I. C. o stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Świdnica z 27 maja 2019 r., nr 26/2019 którą na wniosek R. M. (dalej: "inwestor", "skarżący kasacyjnie") ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – myjni samochodowej samoobsługowej wraz z wolno stojącym odkurzaczem i infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] – obręb S., gmina S.
- 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. M., zaskarżając go w całości. Zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w zakresie skutków stwierdzenia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,
- II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji bez większych wywodów i uzasadnienia skutków uchylenia zaskarżonej decyzji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylając decyzję. Sąd winien był dokonać właściwej wykładni przepisów prawa materialnego. Błędna wykładnia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być podstawą uchylenia decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Sąd nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., bowiem uwzględnił skargę, czego przyczyną była nieprawidłowa ocena zgodności decyzji administracyjnej ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami postępowania administracyjnego.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w kontekście interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, odwołano się również do art. 28 k.p.a., a także do art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane").
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
- 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
- 3.4. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, ale istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w rzeczywistości do jednego zagadnienia. Chodzi mianowicie o to, czy skarżącej, jako właścicielce nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności, przywołanej wyżej, decyzji Wójta z 27 maja 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - myjni samochodowej samoobsługowej na działce ewidencyjnej nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że skarżącej przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, a tym samym skarżąca mogła skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego jako bezprzedmiotowego.
- 3.5. Następnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nadzoru, oceniając legitymację podmiotu domagającego się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, samodzielnie ocenia, czy wnioskodawca posiada interes prawny w tym postępowaniu. W szczególności, okoliczność, że dany wnioskodawca został pominięty jako strona przez organ, który wydał decyzję w postępowaniu zwyczajnym, nie determinuje kwestii uznania danego wnioskodawcy za stronę w postępowaniu nadzorczym. Innymi słowy, okoliczność, że skarżąca nie została uznana przez Wójta za stronę postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej myjni, nie skutkuje per se tym, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Podsumowując, katalog stron postępowania nieważnościowego może być szerszy niż ten, który ustalił organ prowadzący postępowanie zwyczajne. Decydujące znaczenie ma tu przedmiot decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie zatem każda strona postępowania zwyczajnego, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, która ma być przedmiotem postępowania nadzorczego (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1670/22, CBOSA).
- 3.6. W realiach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie dla oceny, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Wójta z 27 maja 2019 r., ma zatem to, czy skarżąca legitymowała się interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy zakończonym tą decyzją. W tym kontekście odwołanie się w skardze kasacyjnej do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego było bezzasadne już z tego powodu, że przepis ten nie dotyczy w ogóle kwestii statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Przepis ten znajduje natomiast zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (zob. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli chodzi o status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uregulowanym w art. 59 i n. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: "u.p.z.p."), to zastosowanie znajduje ogólna norma z art. 28 k.p.a. (por. np. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, teza 13 do art. 61 i cyt. tam orzecznictwo).
- 3.7. Dalej trzeba wskazać, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc ten przepis do spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy, czyli spraw, w których ma być wydana decyzja określająca m. in. sposób zagospodarowania nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), należy przyjąć, że stronami tego postępowania są, w każdym przypadku, obok inwestora, właściciele działki, której dotyczy wniosek (działki inwestycyjnej). Stronami takiego postępowania są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto, stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności danej sprawy, również właściciele działek sąsiednich nie przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 739/20, CBOSA). Można powiedzieć, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy przyznanie statusu strony właścicielom działek sąsiednich, niegraniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną, wymaga uwzględnienia uciążliwości planowanej inwestycji oraz dokonania oceny, czy realizacja tej inwestycji może skutkować, w realiach danej sprawy, zakłóceniami w korzystaniu z tych nieruchomości ponad przeciętną miarę, o której mowa w art. 144 k.c. Konieczność odwołania się w tej kwestii do zasad tzw. prawa sąsiedzkiego wynika m.in. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 78/19 - CBOSA).
- 3.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nieruchomość skarżącej nie sąsiaduje co prawda bezpośrednio z terenem inwestycji, ale jest oddalona od tego terenu o około 40 m. W takim układzie przyjęcie że na skutek funkcjonowania spornej myjni może dochodzić do pogorszenia klimatu akustycznego na nieruchomości skarżącej, zwłaszcza w porze nocnej, jest racjonalne i ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Należy równocześnie podkreślić, że z punktu widzenia oceny legitymacji procesowej danej osoby w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy (art. 28 k.p.a.), ocena uciążliwości tej inwestycji dla sąsiednich nieruchomości nie jest związana wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych norm przewidzianych w przepisach administracyjnego prawa materialnego, w tym dotyczących hałasu. Istotne jest natomiast ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie może oddziaływać na sąsiedni obszar w stopniu przewidującym ponadprzeciętne uciążliwości. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma natomiast znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1152/20, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy dodać, że zaskarżony wyrok nie pozostaje w sprzeczności z przywołanym w skardze kasacyjnej prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1110/21. Przede wszystkim, wyrok ten dotyczył innej sprawy administracyjnej, tj. ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego w wyniku działalności zakładu eksploatującego myjnię bezdotykową, zlokalizowaną na działce nr [...]. Wyrok ten potwierdza natomiast, że zgłaszane przez skarżącą obawy dotyczące uciążliwości hałasowych pochodzących ze spornej myjni, znalazły potwierdzenie w rozstrzygnięciu innych organów administracji publicznej w ramach postępowania, którego była również stroną. W świetle zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), trudno w takim przypadku odmówić skarżącej statusu strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję zezwalającą na lokalizację spornej myjni. Raz jeszcze wymaga podkreślenia, że dla przyjęcia statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy z uwagi na generowane przez sporną inwestycję uciążliwości, nie jest konieczne wykazanie, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Podsumowując ten fragment uzasadnienia, bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
- 3.9. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące zebrania i oceny materiału dowodowego (w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie była decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wójta, ale decyzja umarzająca postępowanie nadzorcze z uwagi przyjęcia przez Kolegium, że skarżącej nie przysługiwał status strony. Zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego był zdeterminowany tym przedmiotem rozstrzygnięcia. W szczególności, w zaskarżonej decyzji Kolegium nie rozstrzygało, czy rzeczywiście doszło do wydania decyzji Wójta z rażącym naruszeniem prawa.
- 3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.