Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r., IV SA/Po 145/21, w sprawie ze skargi Wójta Gminy T. (dalej Wójt) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia 4 grudnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i zasądził od WWINB na rzecz Wójta zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2021 r. WWINB na podstawie art. 123 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez Wójta odwołania z dnia 6 listopada 2020 r. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie (dalej PINB) z dnia 14 października 2020 r.
Skargę na to postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wójt, zastępowany przez fachowego pełnomocnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd wskazał, że z treści pisma PINB z 14 października 2020 r. wynika, że organ nie znalazł podstaw do przeprowadzenia czynności, o które wnioskował skarżący. Podzielając zaprezentowane w skardze orzecznictwo co do minimalnego zakresu elementów pozwalających identyfikować decyzję, Sąd stwierdził, że przedmiotowe pismo jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót, któremu PINB nie nadał procesowej formy, do czego był zobligowany przez przepisy k.p.a. Zawiera ono oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy ("PINB w Kępnie nie znalazł podstaw do przeprowadzenia kontroli") oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie było podstawy do zastosowania przez WINB art. 134 k.p.a. motywowanego nieistnieniem przedmiotu zaskarżenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WWINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że pismo PINB z dnia 14 października 2020 r. jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania: "W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Tylko takie postępowanie umożliwia wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Takiej możliwości nie daje wystosowanie do wnioskodawcy informacyjnego pisma, zawierającego stanowisko organu w sprawie",
- 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że pismo PINB z dnia 14 października 2020 r. zawiera minimalne elementy pozwalające uznać przedmiotowe pismo za postanowienie, o jakim mowa w art. 124 § 1 k.p.a.: "Podzielając zaprezentowane w skardze orzecznictwo co do minimalnego zakresu elementów pozwalających identyfikować decyzję, Sąd stwierdza, że przedmiotowe pismo jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót, któremu PINB nie nadał procesowej formy, do czego był zobligowany przez przepisy k.p.a. zawiera ono oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (PINB w Kępnie nie znalazł podstaw do przeprowadzenia kontroli") oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji",
- 3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne nieuznanie, że odwołanie Wójta z 6 listopada 2020 r. od pisma PINB z 14 października 2020 r. jest niedopuszczalnym odwołaniem: "W tej sytuacji nie było podstawy do zastosowania przez WINB art. 134 k.p.a. motywowanego nieistnieniem przedmiotu zaskarżenia";
- II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), co doprowadziło Sąd, po pierwsze do nieuwzględnienia, że organ nadzoru budowlanego dokonuje czynności kontrolnych, których wyniki polegające na naruszeniu przepisów Prawa budowlanego uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego i po drugie do nieuprawnionego przyjęcia, iż pisma osób trzecich, co do oczekiwania działań kontrolnych przez nadzór budowlany, są bezwzględnie wiążące dla nadzoru budowlanego i obligują go do wszczęcia żądanego postępowania bez względu na wyniki czynności kontrolnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy pismo Wójta z dnia 21 września 2020 r. PINB mógł załatwić w formie pisma, czy powinien był załatwić je w inny sposób, a jeżeli tak, to w jaki. Jeżeli zaś podlegało ono załatwieniu w formie postanowienia, jak uznał Sąd I instancji, to wówczas należało ocenić, czy pismo PINB z dnia 14 października 2020 r. można było uznać za postanowienie.
W pierwszej kolejności trzeba więc rozważyć w jakiej formie należało załatwić pismo Wójta z dnia 21 września 2020 r.
Jak wynika z treści tego pisma, przedmiotem żądania Wójta było przeprowadzenie kontroli postępowania prowadzonego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę oraz wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie decyzji Starosty Kępińskiego z dnia 25 stycznia 2019 r. o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na wezwanie PINB z dnia 2 października 2020 r. o doprecyzowanie wniosku, Wójt w piśmie z dnia 9 października 2020 r. podał, że wnosi wyłącznie o przeprowadzenie kontroli przez PINB w zakresie zgodności wybudowanej instalacji z dokumentacją stanowiącą załącznik do pozwolenia na budowę.
Kwestionowanym przez Wójta pismem z dnia 14 października 2020 r., uznanym przez Wójta za decyzję, a przez Sąd I instancji za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, PINB poinformował, że "nie znalazł podstaw do przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności wybudowanej instalacji z dokumentacją stanowiącą załącznik do pozwolenia na budowę", bowiem przedmiotowa kontrola została już przeprowadzona przez organ w dniu 22 października 2019 r., tj. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Mając na uwadze treść żądania Wójta uznać należy, że nie domagał się on wszczęcia postępowania odrębnego od już wcześniej przeprowadzonego przez PINB, a jedynie przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności wybudowanej instalacji z dokumentacją. W tej sytuacji poinformowanie Wójta przez PINB w formie pisma, że przedmiotowa kontrola została już przeprowadzona w dniu 22 października 2019 r., nie stanowiło ani decyzji (jak uważał Wójt), ani postanowienia (jak przyjął WSA). Z uwagi bowiem na żądanie przeprowadzenia kontroli, która już została przez organ przeprowadzona, wystarczające było poinformowanie Wójta o przeprowadzeniu już wcześniej takiej kontroli pismem.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.