Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. (dalej również jako "Gmina") na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. (dalej jako "Dyrektor Zlewni") w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, w punkcie pierwszym, zobowiązał Dyrektora Zlewni do rozpoznania wniosku Gminy Miasto R. z dnia [...] lutego 2018 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi, w punkcie drugim, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie trzecim, zasądził od Dyrektora Zlewni na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. Gmina wystąpiła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, polegającego na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr [...] i [...] do potoku M. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Zlewni wezwał Gminę do usunięcia braku formalnego wniosku, przez wniesienie opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ podał, że opłata wynosi 217 zł za każde pozwolenie wodnoprawne wymienione w decyzji.
W zakreślonym terminie Gmina nadesłała pismo z [...] czerwca 2018 r. kwestionujące dokonany przez organ sposób wyliczenia opłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych. Załączyła jednocześnie dowód uiszczenia opłaty w kwocie 217 zł od przedmiotowego wniosku.
Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor Zlewni poinformował Gminę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie, mimo wezwania, braków formalnych wniosku.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Gmina wniosła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. (dalej "Dyrektor RZGW") ponaglenie na bezczynność Dyrektora Zlewni, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie.
Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Dyrektor RZGW nie stwierdził, aby Dyrektor Zlewni rozpatrując sprawę dopuścił się bezczynności.
Gmina złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Zlewni w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zlewni wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę.
Sąd podzielił stanowisko organu, że w stanie faktyczno-prawnym tej sprawy należy w jednej decyzji administracyjnej wydać tyle pozwoleń wodnoprawnych, ile jest wylotów kolektorów deszczowych do potoku. To jednak nie uzasadnia stanowiska o konieczności adekwatnej multiplikacji opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, określonej treścią art. 398 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm; dalej p.w.). Sąd podniósł, że z art. 398 ust. 4 p.w. wynika, iż jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3 mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4340 zł. Zatem wnioskując a contrario: udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych nie rodzi obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu.
Ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Oceny w tym zakresie można jednak, zdaniem Sądu, dokonać, analizując treść art. 389 p.w., który wymienia poszczególne kategorie działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych do potoku - o takie pozwolenia wodnoprawne wnosiła Gmina - stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, niezależnie od tego ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii - stosownie do art. 389 pkt 1 p.w. Ustalając jednorodzajowość pozwoleń wodnoprawnych należy posiłkować się treścią art. 389 p.w., w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1).
Wzywając Gminę do uiszczenia opłaty od każdego pozwolenia wodnoprawnego organ naruszył - w ocenie Sądu - art. 398 ust. 4 p.w. przez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego pozostawienia podania skarżącej Gminy bez rozpoznania i w rezultacie bezczynności organu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zlewni, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- a) przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 389 pkt 1 w zw. z art. 398 ust. 3 i ust. 4 p.w. przez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi "tożsamość rodzajowa" pozwoleń wodnoprawnych, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż Dyrektor Zlewni dopuścił się bezczynności nie wydając dla wnioskodawcy decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych i zobowiązując organ do wydania takiej decyzji, mimo, że wniosek Gminy Miasta R. nie spełniał wymagań wskazanych w ww. przepisach Prawa wodnego - nie zachodzi bowiem wskazywana przez Sąd tożsamość rodzajowa;
- 2) art. 398 ust. 3 i ust. 4 p.w. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Dyrektor Zlewni dopuścił się bezczynności nie wydając dla wnioskodawcy decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych i zobowiązując organ do wydania takiej decyzji, mimo, że wniosek Gminy Miasta R. nie spełniał wymagań wskazanych w ww. przepisach Prawa wodnego - nie posiadał załączonej odpowiedniej opłaty;
- 3) art. 398 ust. 9 pkt 2 p.w. przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że brak poświadczenia wniesienia opłaty za wnioskowane pozwolenie wodnoprawne nie jest takim brakiem formalnym, którego nieuzupełnienie winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania i w konsekwencji uznanie, że Dyrektor Zlewni dopuścił się bezczynności nie wydając dla wnioskodawcy decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych i zobowiązując organ do wydania takiej decyzji;
- b) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej k.p.a.) poprzez niewłaściwe przyjęcie, że skarżący naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że pozostawił podanie wnioskodawcy bez rozpoznania, podczas gdy w oparciu o dane przedłożone organowi przez wnioskodawcę prowadzenie postępowania nie było dopuszczalne;
- 2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. skutkujące uznaniem, że organ dopuścił się bezczynności nie wydając decyzji wodnoprawnej wnioskodawcy - Gminie Miastu R., podczas gdy wnioskodawca, mimo wezwania, nie uzupełnił wniosku, co w oparciu o obowiązujące przepisy prawa winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania i zakończeniem sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. pozostawał w bezczynności, pozostawiając bez rozpoznania podanie Gminy Miasta R. z dnia [...] stycznia 2018 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, polegającego na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr [...] i [...] do potoku M. Stosownie do art. 398 ust. 3 p.w., w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 lutego 2018 r., to jest w dniu złożenia przedmiotowego podania, za wydanie pozwolenia wodnoprawnego opłata wynosiła 217 zł.
Zgodnie z art. 398 ust. 4 p.w., jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4340 zł.
W myśl ust. 18 tego artykułu, opłaty, o których mowa w ust. 1-6, nieuiszczone w terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Już tylko z uwagi na brzmienie art. 398 ust. 18 p.w. stwierdzić trzeba, że Dyrektor Zlewni pozostawiając bez rozpoznania podanie wniesione w sprawie, o której mowa w art. 398 ust. 4 p.w., naruszył ten przepis oraz art. 64 § 2 k.p.a., bowiem – niezależnie od tego, w jakiej wysokości należało uiścić opłatę w przedmiotowej sprawie – brak jej uiszczenia nie mógł doprowadzić do pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., lecz jego skutkiem mogło być jedynie przymusowe ściągnięcie nieuiszczonej opłaty w trybie określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, przepis art. 398 ust. 9 pkt 2 p.w. nie stanowi podstawy do uznania, że brak poświadczenia wniesienia opłaty za wnioskowane pozwolenie wodnoprawne jest brakiem formalnym, którego nieuzupełnienie winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 398 ust. 9 pkt 2 p.w. poświadczenie wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jednak jego brak nie prowadzi do pozostawienia podania bez rozpoznania, lecz do przymusowego ściągnięcia nieuiszczonej opłaty. Gdyby przyjęta przez skarżącego kasacyjna wykładnia tego unormowania była prawidłowa, przepis art. 398 ust. 18 p.w. byłby zbędny.
Należy ponadto zauważyć, że w niniejszej sprawie wnioskodawca dołączył do wniosku dowód uiszczenia opłaty, aczkolwiek na kwotę niższą niż żądana przez organ. W takiej sytuacji, gdyby określona przez organ kwota była prawidłowa, brakującą część opłaty organ winien był ściągnąć w trybie art. 398 ust. 18 p.w. Nie mógł jednak pozostawić wniosku bez rozpoznania.
Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji słusznie zauważył, że udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych nie rodzi obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu.
Analizując pojęcie "jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne" Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy przez to pojęcie rozumieć. Powołując się na art. 389 p.w., który wymienia poszczególne kategorie działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i zaznaczając, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych do potoku stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w., Sąd I instancji prawidłowo doszedł do wniosku, że niezależnie od tego, ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 1 p.w.
Sąd Wojewódzki słusznie zatem uznał, że wzywając Gminę do uiszczenia opłaty od każdego pozwolenia wodnoprawnego organ naruszył art. 398 ust. 4 p.w. przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wadliwego pozostawienia podania skarżącej Gminy bez rozpoznania i w rezultacie do bezczynności organu.
Zaznaczyć wypada, że pozwolenia wodnoprawne są tożsame rodzajowo w rozumieniu art. 398 ust. 4 p.w., jeżeli należą do tej samej kategorii, ujętej w art. 389 pkt 1-10, bądź w art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) oraz pkt 2 p.w.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty miały usprawiedliwione podstawy.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.