Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2492/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 661/10 po rozpoznaniu skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 roku nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Łodzi, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił S. L. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym o pow. ok. 350 m2, na terenie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...]. Analizując charakter lokalizacji istniejącej zabudowy po stronie północnej i południowej ulicy [...] oraz zabudowę na najbliższych działkach sąsiadujących z działką objętą wnioskiem organ I instancji stwierdził, że w najbliższym sąsiedztwie brak działki zabudowanej, która byłaby dostępna z tej samej drogi i pozwalała na kontynuację funkcji, cech zabudowy, linii zabudowy.

Ponadto organ wskazał, iż nieruchomość wchodzi w skład obszaru Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, którego plan ochrony ustanowiono rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego Nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). Organ podniósł, iż rozporządzenia wojewody będące aktami prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, na obszarze działania tego wojewody, który rozporządzenie wydał, zaś akty prawa miejscowego zaliczane są do przepisów odrębnych.

Zatem rozporządzenie Wojewody w sprawie ustalenia planu ochrony Parku Krajobrazowego, zdaniem organu I instancji, należało włączyć do katalogu przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Organ I instancji ustalił, że zgodnie z ustaleniami planu ochrony, nieruchomość przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) wchodzi w skład strefy SV, jednostka planistyczna Ł. 1.8, w której preferuje się m.in. rozwijanie funkcji związanych z obsługą ruchu turystycznego, likwidację wygrodzeń z rozszerzeniem zalesień na skrzydłach doliny czy ochronę walorów przyrodniczych obszaru źródliskowego Bzury. Budownictwo indywidualne w dolinie oraz wygradzanie terenów w dolinie cieku stanowią działania naruszające walory ekologiczne i krajobrazowe. Rodzaj inwestycji jest sprzeczny z ustaleniami planu ochrony dla strefy SV, tym samym warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy należało, w ocenie organu I instancji, uznać za niespełniony.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. L. podnosząc, iż postanowienia planu ochrony nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywatela. Skarżący wskazał również na niewłaściwe ustalenie przez organ obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, co narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do wyłączenia spod analizy np. zabudowanych działek nr [...] czy nr [...]. Zdaniem skarżącego zapisy planu ochrony parku, wprowadzające ograniczenia w odniesieniu do zabudowy w parku krajobrazowym stanowią ograniczenie prawa własności, a ograniczenie to, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, może być wprowadzone jedynie w drodze ustawy.

Plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, jako akt prawa miejscowego, nie może zatem ustanawiać ograniczeń w prawie własności, które nie mają oparcia w ustawie. Ponadto, zdaniem strony, organ I Instancji oparł decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na już nie obowiązującym akcie prawa miejscowego, bowiem rozporządzenie z dnia 31 grudnia 1996r. Wojewody Łódzkiego i Wojewody Skierniewickiego w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich utraciło moc obowiązującą w dniu 2 sierpnia 2001 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium potwierdziło, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ I instancji w sposób nie odpowiadający wymaganiom § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jednakże zdaniem Kolegium okoliczności te w przedmiotowej sprawie nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie został spełniony warunek ujęty w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem SKO w Łodzi rozporządzenie Wojewody Łódzkiego i Skierniewickiego z dnia 31 grudnia 1996r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich jest aktem wykonawczym do ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie Kolegium przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.), zachowały swoją moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym nowelą ustawy o ochronie przyrody z dnia 7 grudnia 2000 r., jednak nie dłużej niż do dnia 3 sierpnia 2001 r. (skoro ustawa zmieniająca weszła w życie 2 lutego 2001 r.). W konsekwencji organ wywiódł, że utworzone również na podstawie dotychczasowych przepisów parki krajobrazowe z mocy prawa stały się parkami krajobrazowymi w rozumieniu ustawy zmieniającej czyli pozostały w mocy utworzone w formie rozporządzeń wojewodów te formy ochrony przyrody. Tym samym utrata mocy przepisów wykonawczych, o której mowa w art. 11 ustawy zmieniającej dla bytu (istnienia) parku krajobrazowego nie ma jakiegokolwiek znaczenia.

Skargę od powyższej decyzji, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez S. L., Sąd uznał za zasadną. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie doręczyły zapadłych w sprawie decyzji wszystkim stronom postępowania, pomijając chociażby współwłaścicielkę nieruchomości objętej wnioskiem. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, iż w sprawie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego. W treści obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) brak jest podstaw do stwierdzenia wiążącego wpływu planów ochrony na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym zapisy planu ochrony Parku Krajobrazowego, bez recypowania ich do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Ponadto, bezpośrednie stosowanie zakazów wynikających z planu ochrony parku krajobrazowego, w sytuacji, gdy nie są one zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odbiera osobom zainteresowanym możliwości kwestionowania tych ustaleń, jakie daje procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 20 ust. 4 tejże ustawy, wskazano elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych art. 20 ust. 6 ustawy.

Postulat zawarty w tym przepisie jednoznacznie wskazuje, że ustalenia te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Zatem dopóki ustalenia takie nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli. Ponadto w art. 17 zawarto zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Nie ma wśród nich regulacji zakazującej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku.

Zatem, zdaniem Sądu, tak długo, jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą. W ocenie sądu niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to naruszenie regulacji zawartych w ustawie. Wobec powyższego rozporządzenie Wojewody Łódzkiego w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich nie może być uznawane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem w takim zakresie, w jakim zostało zastosowane w niniejszej sprawie przez organy administracji obu instancji, pozostaje w sprzeczności z art. 16 ust. 3 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto, jak stwierdził Sąd I instancji, przepisy rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego, zawierające ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd zwrócił również uwagę na naruszenie przez organ I instancji § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, co skutkowało pominięciem w analizie urbanistycznej chociażby zabudowanych nieruchomości położonych przy ul. [...] nr [...], [...] i [...]. Organ I instancji nie zastosował się także do normy § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, zaś przedstawiona do kontroli sądowej decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera części tekstowej wyników analizy.

Sąd wskazał również, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej", w sposób nieuzasadniony ograniczając to pojęcie li tylko do działek po północnej stronie ulicy [...] (t.j. po stronie działki objętej wnioskiem). Zdaniem Sądu przez działki sąsiednie rozumieć należy także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszarze analizowanym, zaś działka sąsiednia musi, mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej (poprzez bezpośrednie, ale również pośrednie połączenie).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. 1. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 1 ustawy z dnia 25 1 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny niepełnej i wadliwej mając na uwadze względy słuszności, a nie zaś zgodności z prawem i art. 74 Konstytucji RP,
3. b) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że plan ochrony parku krajobrazowego (a właściwie normy w nim zawarte) nie jest przepisem odrębnym, stanowiącym podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy,
4. c) art. 154 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody przez błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że plan ochrony ustanowiony po dniu 2 lutego 2001 roku podlega regulacji zawartej w art. 17 tym ustawy, w sytuacji, gdy taka podległość nie ma miejsca, a plan ochrony ustanawiany był i jest odrębnie od rozporządzeń (uchwał sejmiku województwa) o utworzeniu parku krajobrazowego w których to zakazy były wprost tam sytuowane,
5. d) art. 17 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody przez błędną wykładnię, bowiem odrębnym są zakazy wymienione w tej normie od określenia sposobów eliminacji lub ograniczenia zagrożeń w planie ochrony, co daje możliwość również określenia innych zakazów lub ograniczeń
6. e) art. 18 w związku z art. 19 ust. 6a i art. 16 ust. 1, ust. 3 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody przez błędną wykładnię, bowiem odrębnym jest utworzenie parku krajobrazowego od ustanowienia planu ochrony,
7. f) art. 17 ust. 1 pkt 5, pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w związku z § 2 pkt 1, § 3 pkt 2, § 5 pkt 6, § 6 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Wojewody Łódzkiego Nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich przez błędną wykładnię, bowiem cele i zakazy określone wprost w planie ochrony korespondują z zakazami określonymi w obecnej regulacji ustawowej.
8. 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.
9. a) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która to nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego, jak i do orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania,
10. b) art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie norma ta nie mogła i nie może mieć zastosowania.
11. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej przy jednoczesnym braku wykazania które to normy postępowania zostały naruszone przez organy administracji i to w takim stopniu, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy,

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż normy zawarte w planie ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich w postaci rozporządzenia Nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003r., są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 roku do dnia wejścia w życie ustawy (to jest do dnia 1 maja 2004 roku) stają się planami ochrony w rozumieniu niniejszej ustawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie oznacza to, że plany ochrony ustanowione przed dniem 2 lutego 2001 roku, co odnosi się również do planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, zachowują moc i są planami ochrony w rozumieniu nowej regulacji w tym zakresie. Zdaniem skarżącego Kolegium plan ochrony stanowi samodzielną, odrębna podstawę do określenia takich sposobów korzystania z obszaru nim objętego, które obejmuję również konkretne zakazy, w tym zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej. Teren inwestycji znajduje się w jednostce Ł.1.8. (obszar S-V planu ochrony), a więc jest to górny, źródłowy odcinek doliny Bzury o wybitnych walorach ekologicznych i krajobrazowych na przedpolu Lasu Łagiewnickiego. Każda zabudowa powoduje z jednej strony zmianę stosunków wodnych, gdyż teren niezabudowany zostaje zabudowany, a naturalny spływ wód zakłócony, a z drugiej, co szczególnie odnosi do terenu planowanej inwestycji, zdeformowanie naturalnej doliny w tym przypadku doliny rzeki Bzury, bowiem trudno przyjmować, iż zabudowa kształtuje w sposób naturalny dolinę rzeki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. L. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie podstawę wniesionej skargi kasacyjnej stanowi przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że plan ochrony parku krajobrazowego nie jest przepisem odrębnym, stanowiącym podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu ww. przepisu oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi mogą być także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06). Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne.

Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003 r., nr 5/2003, w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody. Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) nie zawierają jednakże uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.), przewidującego, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zatem brak wyraźnej normy, określającej wiążący charakter ustaleń zawartych w planie ochrony, nie pozwala na uznanie, że ustanowione w planie zakazy, w tym dotyczące określonego rodzaju zabudowy, stanowić mogą podstawę decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy. Stwierdzić zatem należy, iż przepisy rozporządzenia Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003 r., nr 5/2003, w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, mogą być stosowne ale tylko w zakresie w jakim ustalenia z nich wynikające nie są sprzeczne z aktualnie obowiązującą ustawą o ochronie przyrody. Skoro zatem ustawa ta w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nie przewidywała uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, to za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. ustalenia planów ochrony nie są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Rozporządzenie Wojewody Łódzkiego w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, wydane zostało wprawdzie na podstawie przepisów ustawy z 1991 r., jednak z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, czyli z dniem 1 maja 2004 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 tej ustawy, plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie ustawy stały się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Nie może więc budzić wątpliwości stanowisko Sądu, że do planów ochrony ustanowionych w tym okresie (pomiędzy dniem 2 lutego 2001 r. a dniem 30 kwietnia 2004 r.) stosować należy przepisy nowej ustawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 154 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Przesądzenie w art. 154 ust. 1, że plany ochrony uchwalone po dniu 2 lutego 2001 r. stały się planami w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. oznacza nakaz stosowania do tych planów przepisów nowej ustawy, a więc w konsekwencji obowiązek ich wykonywania zgodnie z przepisami tej ustawy. Do planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. stosować należy zatem przepisy ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Jak już wspomniano, przepisy tej ustawy nie zawierają wyraźnego unormowania, uznającego ustalenia planu za wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy. Wiążącego charakteru zakazów zawartych w planie ochrony nie da się także wywieść z przepisów ustawy, określających treść planu ochrony parku krajobrazowego.

W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną ich wykładnię, który również uznać należy za niezasadny. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z 2004 r., zakazy wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, wprowadzane mogą być tylko w rozporządzeniu wojewody o utworzeniu parku krajobrazowego lub powiększeniu jego obszaru. Przepis art. 17 ust. 1 nie może zatem stanowić podstawy wprowadzania w planach ochrony parków krajobrazowych określonych w nim zakazów, niezależnie od tego, czy plan ochrony ustanowiony został pod rządem ustawy z 1991 r., czy też pod rządem ustawy z 2004 r. Stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy to organ założycielski tworząc park decyduje, które z zakazów będą obowiązywały na terenie parku krajobrazowego.

Wskazać również należy, że art. 17 ust. 1 nie przewiduje zakazu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obszarze parku krajobrazowego. Przepis ten zawiera zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym i niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w planie ochrony. Z kolei art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zawiera wskazania co do treści planu ochrony parku. W związku z taką regulacją tych przepisów, należy stwierdzić, że plany ochrony nie powinny w swojej treści wykraczać poza określone ramy. W przypadku gdyby miało to miejsce, plan ochrony w takim zakresie ustanowiony byłby bez podstawy prawnej. Jest to o tyle istotne, że w dotychczas normującym tą problematykę art. 13b "starej" ustawy ustawodawca nie był tak restrykcyjny co do elementów, jakie powinien zawierać plan ochrony i pozwalał na rozszerzanie lub zawężanie ilości zagadnień w nim regulowanych (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, ABC 2010 r., wyd. II).

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 18 w związku z art. 19 ust. 6a i art. 16 ust. 1, ust. 3 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody przez błędną wykładnię, gdyż odrębną kwestią jest utworzenie parku krajobrazowego od ustanowienia planu ochrony. Powyższy zarzut jest o tyle niezasadny, że Sąd w zaskarżonym orzeczeniu w żadnej mierze nie wskazywał jakoby ustanowienie planu ochrony było tożsame z utworzeniem parku krajobrazowego, co sugeruje w tym zarzucie strona skarżąca kasacyjnie. Plan ochrony parku krajobrazowego stanowi "wytyczne" przede wszystkim dla organów go realizujących, ale oddziałuje również na prawa podmiotów posiadających – pod różnymi tytułami prawnymi – nieruchomości położone na terenie parku. Realizacji ochrony środowiska przyrodniczego służyć mają określone nakazy i zakazy, dlatego zatem plan ochrony powinien zawierać sposoby eliminacji lub minimalizacji zagrożeń dla przyrody.

Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania uznać należy je za niezasadne. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, a ponadto jego pisemne motywy, abstrahując od rozważonej już oceny ich zasadności, odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia i zawierają elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, kontrolując decyzje organów administracji, przedmiotem swojej oceny prawidłowo uczynił zarówno ustalenia faktyczne poczynione przez organy, jak i wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Nie jest rolą sądu administracyjnego, a tego zdaje się oczekiwać strona skarżąca kasacyjnie, rozstrzygnięcie sprawy za organ administracji. Sąd, wypełniając swoją funkcję kontrolną, wskazuje na błędy i uchybienia popełnione w postępowaniu administracyjnym, których wyeliminowanie w ponownie prowadzonym postępowaniu należy do organów administracji.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r., a więc decyzja organu odwoławczego. Uchylona również przez Sąd decyzja organu I instancji tj. decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r. jest jednym z aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę na decyzję ostateczną, był więc uprawniony na podstawie art. 135 p.p.s.a. wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również w stosunku do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, jeżeli była ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.