Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 193/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Rumi z dnia 25 sierpnia 2011 r., nr XI/158/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Rumi, zwanego "Stara Rumia", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...], stanowiących własność skarżącej E. S., w zakresie oznaczonym symbolem [...].
Jak wynika z uzasadnienia wyroku w dniu 25 sierpnia 2011 r. Rada Miejska w Rumi podjęła uchwałę nr XI/158/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Rumi, zwanego "Stara Rumia".
E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działek nr [...] i [...] w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...], jako naruszającej art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zakwestionowała przeznaczenie działek nr [...] i [...] w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] jako terenu zieleni osnowy ekologicznej, zagrożonego zalewaniem wodami rzecznymi i podtapianiem z jednoczesnym zakazem zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, elementami małej architektury oraz tymczasowymi obiektami budowlanymi. Zdaniem skarżącej organ dokonał w tym zakresie nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące jej prawo własności nieruchomości.
Wprowadzony zakaz zabudowy nie był podyktowany koniecznością ochrony konstytucyjnie uzasadnionych celów. Okoliczne działki są już zabudowane. Szerokość korytarza ekologicznego Zagórskiej Strugi jest bardzo zróżnicowana, co nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Skarżąca wskazała nadto, że w poprzednim planie przedmiotowe działki były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.
W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w Rumi wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że poprzedni plan obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony zaskarżoną uchwałą, został opracowany z zachowaniem procedury planistycznej określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca nie składała wniosków ani uwag do tego planu. Przy uchwalaniu planu została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko, po uprzednim uzgodnieniu jej zakresu i stopnia szczegółowości. Następnie zaś uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. Zgodnie z prognozą oddziaływania na środowisko działki nr [...] i [...] znalazły się w korytarzu ekologicznym Zagórskiej Strugi, którego celem jest wzmocnienie ciągłości przestrzennej, w tym przywrócenie w miarę możliwości naturalnego charakteru koryta, utworzenie obudowy biologicznej cieku o funkcjach ekologicznej, hydrosanitarnej, fizjotaktycznej i krajobrazowej oraz zagospodarowanie dla penetracji rekreacyjnej.
Ustalenia dotyczące szerokości strefy ZE - zieleni osnowy ekologicznej oparte są na opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi, sporządzonej na potrzeby niniejszego planu prognozie oddziaływania na środowisko, a także na wykonanym przez [...] w 2006 r. opracowaniu dotyczącym potencjalnych stref zalewowych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...], stanowiących własność skarżącej E. S., w zakresie oznaczonym symbolem [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę.
Skarżąca E. S. jest właścicielką działek nr [...] i [...], które podlegają ustaleniom miejscowego planu wprowadzonym zaskarżoną uchwałą i położone są na terenie, na którym obowiązuje zakaz zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, elementami małej architektury oraz tymczasowymi obiektami budowlanymi. Skarżąca stwierdziła, że uchwała narusza jej interes prawny. Zakwestionowała ona mianowicie wyłączenie z zabudowy tego terenu, wskazując, że w poprzednim planie przedmiotowe działki były przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej.
Działka nr [...] i część działki [...] w zakresie oznaczonym symbolem [...] znajdują się na terenie zieleni osnowy ekologicznej, zagrożonym zalewaniem wodami rzecznymi i podtapianiem z jednoczesnym zakazem zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, elementami małej architektury oraz tymczasowymi obiektami budowlanymi.
Niewątpliwie skarżąca, jako właścicielka nieruchomości objętych opracowaniem przedmiotowego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworząca tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżącej, a zwłaszcza ustalenia wyłączające możliwość zabudowy w ocenie Sądu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącej prawa własności, co daje jej legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.
W § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono zgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi uchwalonego przez Radę Miejską w Rumi dnia 27 stycznia 2011 r. uchwałą nr V/39/2011.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).
Z przedłożonego przez organ Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi uchwalonego uchwałą nr V/39/2011 Rady Miejskiej w Rumi z dnia 27 stycznia 2011 r. (k. 45 akt niniejszej sprawy) nie wynikają konkretne, precyzyjne i kategoryczne ustalenia dotyczące objętych skargą działek nr [...] i [...].
Zdaniem Sądu w tej sytuacji brak jest podstaw do twierdzenia, że takie przeznaczenie działek nr [...] i [...] w uchwalonym zaskarżoną uchwałą planie stanowi konsekwencję treści poprzedzającego go w procedurze studium.
Sąd podkreślił, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.
Stosownie do art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów.
Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia to winny być on oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy także uwzględnić, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rada Miejska w Rumi winna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżącej. W szczególności winna była wyjaśnić, czy zakwalifikowanie działek należących do skarżącej do terenu oznaczonego w planie symbolem A11.ZE przeznaczonego pod tereny zieleni osnowy ekologicznej - tereny zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi i podtapianiem z zakazem zabudowy odpowiada przedstawionej wyżej zasadzie proporcjonalności.
Wskazać przy tym należy, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W tej sytuacji nie można także ocenić zasadności przeznaczenia działek skarżącej pod tereny zieleni osnowy ekologicznej zagrożone zalewaniem i podtapianiem.
W ocenie Sądu Rada nie wykazała w toku niniejszego postępowania, że konieczność ograniczenia prawa własności skarżącej jest niezbędna dla realizacji innych celów, tj. dla potrzeb społeczności lokalnej, czy też walorów przyrodniczych. Rada ograniczyła się w odpowiedzi na skargę do stwierdzenia, że ustalenia dotyczące szerokości strefy ZE - zieleni ekologicznej oparte są na opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi, sporządzonej na potrzeby niniejszego planu prognozie oddziaływania na środowisko, a także na wykonanym przez [...] w 2006 r. opracowaniu dotyczącym potencjalnych stref zalewowych.
Konieczność obrony przyjętych przez Radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności zawsze – co do zasady- obciąża organ gminy. Zatem w rozpatrywanej sprawie to niewątpliwie Rada winna wykazać jednoznacznie, że działki skarżącej w istocie wchodzą w granice strefy zalewowej rzeki Zagórskiej Strugi. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość wyznaczenia w planie zasięgu terenów zalewowych i objęcia tym zasięgiem jej nieruchomości.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie bez znaczenia jest również fakt, że w poprzednim planie nieruchomości skarżącej były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a więc miały takie samo przeznaczenie jak sąsiadujące bezpośrednio z nimi nieruchomości. Rada nie wyjaśniła w toku niniejszego postępowania w sposób przekonujący dlaczego granica zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przebiega właśnie przed terenem oznaczonym symbolem [...] obejmującym należącą do skarżącej działkę [...] i część działki nr [...], tworząc zresztą uskok na terenie działki nr [...].
W szczególności zaś nie wynika to z dokumentów, na które powołała się Rada w odpowiedzi na skargę.
I tak z opracowania ekofizjograficznego wykonanego dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi przez Biuro [...] w lipcu 2007 r. wynika jedynie, że dla Zagórskiej Strugi nie zostało opracowane dotychczas studium ochrony przeciwpowodziowej. W ramach opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Szmelta w Rumi w 2006 r. dla występującego na tym obszarze odcinka Zagórskiej Strugi zostały wyznaczone tereny zagrożone powodzią i podtapianiem. Nie stanowią one jednak obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy Prawo wodne.
W opracowanej przez to samo Biuro [...] w marcu 2010 r. prognozie oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego planu stwierdzono natomiast, że na terenie miasta Rumia występuje zagrożenie powodziowe od Zagórskiej Strugi. Dotyczy ono głównie południowej części miasta, położonej w dnie doliny i bezpośredniego sąsiedztwa koryta cieku na całej długości. Dla rzeki nie zostało dotychczas opracowane studium ochrony przeciwpowodziowej w rozumieniu ustawy Prawo wodne.
W aktach planistycznych znajduje się także strona tytułowa wskazywanego przez Radę opracowania sporządzonego przez [...] na zlecenie Gminy Miejskiej Rumi w 2006 r., tj. koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w Rumi w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej - I etap, do której dołączone są dwie mapy stref zagrożenia powodziowego miasta Rumi przedstawiające dwa różne warianty.
Z powyższych dokumentów, wbrew twierdzeniom Rady, nie wynika w jaki sposób została ustalona szerokość strefy ZE.
Co więcej, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi w odniesieniu do zagrożenia ze strony środowiska przyrodniczego wskazano, że zagrożenie powodziowe w mieście stwarza Zagórska Struga, dla której nie opracowano dotychczas studium ochrony przeciwpowodziowej. Stwierdzono, że na podstawie koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych opracowanej przez [...] w 2006 r. w opracowaniu ekofizjograficznym wskazano na potrzebę realizacji zbiorników retencyjnych. Jednocześnie w Studium określono, że przy planowaniu nowego przeznaczenia trenów - w trakcie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić potencjalne zagrożenie mogące wystąpić w pobliżu obiektów i urządzeń technicznych oraz sporządzić szczegółowe opracowanie dotyczące obszarów potencjalnego zagrożenia powodziowego. Zapisy takie znajdują się zarówno w uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego (strona 55-56 Studium), jak i kierunkach zagospodarowania przestrzennego (k.150-151 Studium).
Takiego zaś szczegółowego opracowania Rada w toku niniejszego postępowania nie przedstawiła. Z treści uchwalonego w 2011 r. Studium nie wynika przy tym, aby za aktualne opracowanie dotyczące obszarów potencjalnego zagrożenia powodziowego można było uznać opracowanie [...] 2006, skoro zalecono sporządzenie szczegółowych opracowań w tym zakresie. Zaskarżona uchwała została natomiast podjęta po stwierdzeniu jej zgodności właśnie ze Studium z 2011 r.
Z uwagi na fakt, że Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności, przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.
Z uwagi na powyższe okoliczności, wskazujące na naruszenie przez organ zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części dotyczącej działek nr [...] i [...], stanowiących własność skarżącej E. S. w zakresie oznaczonym symbolem [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Rumii zarzucając temuż wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 § 1 i art. 28 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz 647) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 kodeksu cywilnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna w sposób oczywisty pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy na błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna wymogów tych w sposób należyty nie spełnia. W szczególności skarga kasacyjna nie wskazała czy orzeczenie zaskarżone jest w całości czy też w części. Brak jest również określenia żądanego zakresu uchylenia wyroku. Co więcej skarga kasacyjna podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 § 1 i art. 28 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 kodeksu cywilnego nie zawiera uzasadnienia tychże podstaw kasacyjnych.
W sposób błędny wskazano również jednostki redakcyjne wskazywanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te dzielą się bowiem na ustępy, a nie jak wskazano w zarzutach na paragrafy.
Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną ani w zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym polegała błędna wykładnia powołanych przepisów i jakie powinny być ich - zdaniem autora skargi kasacyjnej - prawidłowe rozumienie.
Wskazywane powyżej błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej już zatem same w sobie prowadzą do tego, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Tym niemniej podnieść należy, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione zarzuty. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest w swej treści stosunkowo jasny i nie wymaga szerszych zabiegów interpretacyjnych mających na celu objaśnienie jego sensu, takich czynności nie dokonywał też Sąd pierwszej instancji, a zatem nie mógł on dokonać jego błędnej wykładni.
Nie sposób również podzielić zarzutu błędnej wykładni art. 28 ust. 1 powoływanej ustawy. Przepis ten wskazuje skutki naruszenia oraz kwalifikowanego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego. Skoro skarżący kasacyjnie nie wskazał w czym upatruje błędnej wykładni wskazywanej normy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny uzasadnienia takiego wadliwie skonstruowanego zarzutu samemu się dopatrywać.
Zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogą również odnieść zarzuty błędnej wykładni art. 140 k.c. jak również art. 64 Konstytucji RP. Wskazać bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżącej uznał, że płynąca z przepisów kodeksu cywilnego ochrona prawa własności, która jest również prawem chronionym przez Konstytucję wymaga takiego rozstrzygnięcia, gdyż kwestionowana uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasady te narusza. Tym samym także w tym zakresie brak uzasadnienia na czym polegała błędna wykładnia powoływanych przepisów oraz jaka interpretacja tych przepisów powinna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie uniemożliwiała rozstrzygnięcie jakiego żądała strona skarżąca kasacyjnie.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)