Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 98/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożonego na właściciela obiektu, J. S., nakazu rozbiórki parterowego, niepodpiwniczonego, murowanego z dachem dwuspadowym o konstrukcji stalowej i pokryciu z płyt eternitowych budynku inwentarskiego – kurnika o pow. zabudowy 1309,15 m2 i wymiarach w rzucie poziomym zasadniczej bryły 76 m x 19,65 m wraz z przybudówkami gospodarczo-garażowymi o wym. 7,45 x 8,45 m oraz 4,95 x 18,15 m, zlokalizowanego na dz. nr [...] w C. przy ul. [...], odbudowanego po pożarze w 1991 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., zaskarżając go w całości.
Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) w zw. z art. 48 ust. 1-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 zdanie 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na uznaniu przez sąd pierwszej instancji za prawidłowe nakazanie, w okolicznościach niniejszej sprawy, rozbiórki także co do części budynku wybudowanej zgodnie z prawem;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229, z późn. zm.) w zw. z art. 48 ust. 1-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 zdanie 1 i 2 ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. Z art. 134 par. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie zakresu związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04, sprowadzające się do przyjęcia, że terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę jest: a) teren przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele, b) każdy teren w braku planu zagospodarowania przestrzennego; i to także w sytuacji, gdy zebrany w późniejszym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy wskazywał na istnienie materiałów planistycznych bez możliwości jednak jasnego i niebudzącego wątpliwości ustalenia ich treści, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku bowiem w odmiennym stanie faktycznym, na który składa się ustalenie istnienia materiałów planistycznych bez możliwości jasnego i niebudzącego wątpliwości ustalenia ich treści, oczywistą była konieczność odmowy rozbiórki, gdyż zaistnienie przesłanek nakazu rozbiórki musi być wykazane w sposób stanowczy i niebudzący wątpliwości;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności, czy w czasie odbudowy budynku po pożarze istniały materiały do planu, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ponieważ zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy wskazywał na istnienie materiałów pianistycznych bez możliwości jednak jasnego i niebudzącego wątpliwości ustalenia ich treści, co rodziło konieczność odmowy rozbiórki, gdyż zaistnienie przesłanek nakazu rozbiórki musi być wykazane w sposób stanowczy i niebudzący wątpliwości.
Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd pierwszej instancji naruszył art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z przepisami intertemporalnymi, poprzez błędne ich zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe nakazanie rozbiórki także co do części budynku wybudowanej zgodnie z prawem. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nakaz rozbiórki jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy zostaną wykazane w sposób niebudzący wątpliwości i jednoznaczny wszystkie ustawowe przesłanki rozbiórki. Jakiekolwiek wątpliwości wykluczają rozbiórkę, a więc niedopuszczalna jest nawet rozbiórka części budynku wybudowanego niezgodnie z przepisami, jeżeli taka częściowa rozbiórka jest niemożliwa bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku.
Skarżący kasacyjnie dodał, że obiektywny brak możliwości ustalenia, w sposób niebudzący wątpliwości, że zrealizowane roboty pozostają w sprzeczności z treścią przepisów planistycznych, wyklucza ustalenie przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Z kolei na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18, LEX nr 3009331).
Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165).
Sąd wojewódzki przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapadłe w sprawie wyroki oraz zbadał zaskarżone decyzje w zakresie uwzględnienia wskazanej w nich oceny prawnej. Następnie, sąd wojewódzki prawidłowo ocenił działania organów, stwierdzając, że kontrolowane decyzje w sposób szczegółowy i wyczerpujący odnoszą się do przedstawionego przez sądy administracyjne stanowiska (przede wszystkim w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 263/04), podkreślając, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a przede wszystkim jej art. 37 ust. 1 pkt 1 z uwagi na zaistnienie uregulowanej w nim przesłanki nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Wobec powyższego w sprawie nie został naruszony art. 153 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami.
Niezrozumiały jest, natomiast, zarzut naruszenia "art. 106 § 1" w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – być może autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszenie art. 106 § 3, ale rolą sądu nie jest domyślanie się podstaw kasacyjnych.
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.
Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).
W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, co następuje.
Przede wszystkim, z ustalonego i niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że przedmiotowy budynek inwentarski (kurnik) został wybudowany w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy C. z [...] lipca 1975 r. o pozwoleniu na budowę, według projektu typowego. Następnie po pożarze w 1991 r., w latach 1991-1992, został samowolnie odbudowany. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, szczegółowo przeanalizowanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że już w dniu pożaru obiekt posiadał powierzchnię zabudowy znacznie przekraczającą określoną w pozwoleniu na budowę z 1975 r., natomiast istniejący obecnie obiekt został, w ramach co najmniej częściowej odbudowy po pożarze, powiększony o ponad 72 m2. Powyższe oznacza więc, że przedmiotowy obiekt był przez właściciela samowolnie przebudowany i rozbudowany przed pożarem, jak i po pożarze – tak, że jest to teraz obiekt o innych parametrach technicznych niż wskazano w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975 r.
Za prawidłowe więc należy uznać stanowisko sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym odbudowa budynku inwentarskiego, w dacie jej wykonywania, wymagała uzyskania stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Inwestor, co jest bezsporne, takiego pozwolenia nie uzyskał.
Wobec powyższego, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, do przedmiotowego obiektu stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a w szczególności art. 37 ust. 1, zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Słusznie sąd wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie wykładnia tego przepisu jest zdeterminowana wiążącym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04. Zakres związania tym wyrokiem, w odniesieniu do rozumienia przesłanki opisanej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., został przez organy zidentyfikowany prawidłowo.
Jak wynika z ustaleń, poczynionych przez organy obu instancji, w okresie samowolnej rozbudowy obiektu, tj. w latach 1982-1988 r., na terenie miejscowości C. obowiązywał uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy C. wraz z materiałami do planu zagospodarowania ogólnego Gminy C. zatwierdzonymi Decyzjami Naczelnika Powiatu Nr [...] oraz [...], zaktualizowany o wniosek rolny w 1983 r. i zatwierdzony Uchwałą GRN nr [...]. Plan ten utracił ważność z dniem wejścia w życie uchwały Gminnej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1989 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 23/89 z dnia 17 listopada 1989 r. poz. 265) w części dotyczącej [...] wsi Gminy C. Plan ten nie zabraniał budowy obiektów, takich jak sporny budynek inwentarski. W drugim z istotnych okresów, tj. w 1991 r. (kiedy miała miejsce odbudowa spalonego kurnika), brak było nowego, ogólnego lub szczególnego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi C., gdzie zlokalizowany jest sporny obiekt.
Wskazuje na to treść § 3 uchwały GRN w C. z dnia [...] września 1989 r. W okresie od 1989 r. (wejścia w życie uchwały GRN w C. z dnia [...] września 1989 r.) do 1993 r. (wejście w życie uchwały Rady Gminy w C. z dnia [...] czerwca 1993 r.) na terenie wsi C. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Poszukiwane były także inne materiały mogące być podstawą ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu, jednak nie zostały one odnalezione.
Należy zatem podzielić stanowisko sądów orzekających w sprawie, zgodnie z art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., że skoro w okresie samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku nie obowiązywał żaden plan miejscowy, a niemożliwe było ustalenie przeznaczenia terenu na podstawie materiałów do planu i uzupełniających danych, to teren ten nie był przeznaczony pod zabudowę, a więc spełniona została przesłanka o niezgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego 1974 r. Powyższe zaś musiało prowadzić do nałożenia na inwestora nakazu rozbiórki, niemożliwa bowiem była legalizacja przedmiotowego kurnika.
Niezasadne zatem były zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego w zw. z art. 103 ust. 2 zdanie 1 i 2 Prawa budowlanego. W tym kontekście nie miał też racji skarżący kasacyjnie, że w sprawie możliwe było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę jedynie tej części przedmiotowego kurnika, która została wybudowana niezgodnie z przepisami, skoro akta sprawy wskazują nie tylko na bardzo duże zniszczenia budynku powstałe po pożarze w 1991 r., ale też na to, że budynek już przed tym zdarzeniem został samowolnie rozbudowany.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).