Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2495/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 161/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi S. B. zw. dalej skarżącym, na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 22 stycznia 2013 r., nr..., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 22 stycznia 2013 r.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W piśmie z dnia 18 lutego 1998 r. skarżący zgłosił organom nadzoru budowlanego swoje zastrzeżenia, co do legalności muru oporowego, wybudowanego przez A. i L. P. na granicy działek nr... i... przy ul. S.... w R., wskazując, że na budowę muru nie wyraził zgody. Stwierdził również, że wskutek wybudowania muru w niewielkiej odległości od jego budynku, posadowionego na sąsiedniej nieruchomości (działka nr...), grunt spod budynku będzie się przemieszczał do wykopu przy murze, a izolacja muru będzie zatrzymywać wodę opadową na terenie jego nieruchomości.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie orzekał już zarówno Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy Gdańsku, jak i dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zdaniem Sądu, ocena prawna i wskazania zawarte w tych wyrokach wiązały zarówno organy rozstrzygające w przedmiotowym postępowaniu, jak również Sąd Wojewódzki.

W ocenie Sądu orzekającego, organy nie wykonały prawidłowo wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2000 r., a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r. W sprawie nie ustalono bowiem prawidłowo, czy przedmiotowy mur został wykonany z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, czy też jest z nim zgodny. Nie dokonano również żadnych ustaleń dotyczących wpływu robót budowlanych związanych z wykonaniem spornego muru oporowego i późniejszą jego izolacją, na stosunki wodne istniejące na sąsiadującej nieruchomości skarżącego, a w konsekwencji na stan gruntu nieruchomości skarżącego i jego budynku mieszkalnego, który na tym gruncie jest usytuowany. Zdaniem Sądu, nie został przeprowadzony prawidłowo dowód z opinii biegłego w celu wykazania czy wpływ, o jakim mowa powyżej, istnieje, czy też należy go wykluczyć.

W ocenie Sądu, dopiero prawidłowo ustalony w tym zakresie stan faktyczny, odpowiadający rzeczywistemu przedmiotowi postępowania może być podstawą prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest przepisów art. 51 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki uznał, że w związku ze wszczęciem przedmiotowego postępowania przed 11 lipca 2003 rokiem w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w tym dniu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy konsekwentnie w sposób błędny rozstrzygają o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd argumentował, że w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, iż roboty budowlane, których dotyczy postępowanie, zostały zakończone. Organy powinny zatem zbadać, czy w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zastosowania nakazów lub nałożenia obowiązków zawartych w art. 51 ust. 1, nie zaś w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 ust. 1 ww. ustawy zawierają jedynie przesłanki wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz wskazują na sposób wykonania robót budowlanych, uzasadniający zastosowanie art. 51 ust. 1 cyt. ustawy. Przepisy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wskazują natomiast na to, jakie środki może w drodze decyzji administracyjnej zastosować organ nadzoru budowlanego, jeżeli po przeprowadzeniu postępowania naprawczego zostanie w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny sprawy.

To art. 51 Prawa budowlanego zawiera przepisy upoważniające organ do nałożenia na inwestora określonych nakazów i obowiązków, a zatem dopuszczalność jego zastosowania winna stanowić przedmiot rozstrzygnięcia organów w przedmiotowej sprawie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w wyroku z dnia 2 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraźnie wskazał na konieczność badania niniejszej sprawy pod kątem zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym prawdopodobnie w wyniku oczywistej omyłki wskazał, że ww. przepis należy stosować w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy, zamiast w związku z art. 51 ust. 4.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestionowane przez skarżącego decyzje organów obu instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji orzekały na podstawie niepełnego materiału dowodowego, gdyż nie zebrały niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, jak również nie oceniły należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W konsekwencji przyjąć należało, że materiał dowodowy, na jakim zostały oparte rozstrzygnięcia organów obu instancji, był niekompletny. Niekompletny materiał dowodowy nie może stać się podstawą prawidłowych ustaleń faktycznych, a tylko dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą do zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego. Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji, oparte na niekompletnym materiale dowodowym, są nieprawidłowe i nie mogą się ostać.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego w zakresie:
2. - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 z zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego błędnie zastosowały przepisy prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym przedmiotową nowelizacją,
3. - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 z zm.) w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do stosowania przepisów ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej powołaną ustawą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem prawa w zakresie oceny przepisów przejściowych kolejnych nowelizacji prawa budowlanego. W ocenie organu, Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że organy nadzoru budowlanego zastosowały niewłaściwą wersję prawa budowlanego, gdyż zaprezentowane przez Sąd stanowisko wiąże się z całkowitym pominięciem przepisów przejściowych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy ‒ Prawo budowlane, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie II OSK 89/09.

Organ argumentował, że w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, stwierdzono, że przepisy tejże ustawy stosuje się do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia nowelizacji w życie. Omawiana nowelizacja wprowadzała (w art. 1 pkt 21) nowe brzmienie przepisu art. 51 prawa budowlanego. Nie była to więc li tylko modyfikacja przedmiotowego przepisu w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 11 lipca 2003 r., ale całkowicie nowa redakcja tego przepisu. W ocenie organu, skoro przepisy przejściowe obu ustaw nowelizujących są sprzeczne, to stosując w tym zakresie zasadę wykładni przepisów prawa, zgodnie z którą,,lex posteriori derogat legi priori" należy uznać, że organy nadzoru budowlanego słusznie zastosowały przepisy ustawy prawo budowlane w brzmieniu uwzględniającym nowelizację z 31 maja 2004 r. Zastosowanie się do wskazań Sądu pierwszej instancji oznaczałoby wszak całkowite zignorowanie przez organy nadzoru budowlanego przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane.

Organ wskazał, że przedstawiony powyżej zarzut był już uprzednio przedmiotem skargi kasacyjnej wywiedzionej przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2008 r. w sprawie II SA/Gd 312/08. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 89 /09, uwzględnił podniesiony zarzut i uchylił wyrok Sądu Wojewódzkiego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny stanu prawnego, jaki powinien mieć w sprawie zastosowanie za słuszny uznał zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki bezpodstawnie pominął nowelizację Prawa budowlanego, wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. - na długo przed wydaniem kontrolowanych przez Sąd decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Wprawdzie zarzuty kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. również wtedy, gdy mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

Zagadnienie poruszone w treści skargi kasacyjnej było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 89/09 (vide CBOSA). W wyroku tym, wydanym w niemal identycznym stanie faktycznym, stwierdzono co następuje: "Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny stanu prawnego, jaki powinien mieć w sprawie zastosowanie za słuszny uznał zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki bezpodstawnie pominął nowelizację Prawa budowlanego, wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. - na długo przed wydaniem kontrolowanych przez Sąd decyzji. Z niezrozumiałych przyczyn Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że w jego ocenie nowelizacja ta pozostaje bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie, przy czym w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnił."

Powyższe stwierdzenia, w pełni znajdują odniesienie do sprawy obecnie rozpoznawanej. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, również w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy nowelizacji z 2004 r.

Przypomnieć zatem trzeba, że nowelizacja Prawa budowlanego z 2004 r. zmieniła też zasadę, którą ustawodawca zastosował we wcześniejszej nowelizacji z 2003 r. W jej przepisach wprowadzających, przyjęto bowiem wyjątek od zasady, iż prawo zmienione ma zastosowanie od chwili jego ogłoszenia (art. 7 ust. 1: Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe). W art. 2 ustawy nowelizującej Prawo budowlane w 2004 r. przyjęto w ust. 1 regułę odwrotną, iż do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Warto zwrócić też uwagę, że w ust. 2-4 (aczkolwiek istotnie nie mają one zastosowania w rozpatrywanej sprawie) ustawodawca wyraźnie wymienił wyjątki od reguły ustanowionej w ust.

1. W trzech bowiem przypadkach tam wymienionych, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ma zatem potrzeby w interpretacji przepisów przejściowych sięgania do ogólnych reguł wykładni, skoro z literalnego znaczenia normy daje się odczytać jej treść.

Można oczywiście sięgnąć do wykładni systemowej i celowościowej, ale potwierdzają one tylko wykładnię językową.

W wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, Trybunał Konstytucyjny analizując zagadnienia zgodności z Konstytucją przepisów prawa budowlanego znowelizowanych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane odniósł się szeroko do naruszenia art. 2 Konstytucji poprzez ustanowienie regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał treść zasady lex retro non agit jako jednej z fundamentalnych zasad polskiego porządku prawnego. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ta wymaga, by nie stanowić norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego rozróżnia przy tym retroakcję prawa w ścisłym znaczeniu od retrospektywności, nazywanej również retroakcją niewłaściwą. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie.

Retrospektywność prawa polega na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. Retrospektywność implikuje zasadę bezpośredniego działania prawa nowego. Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na fakt, że zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od niego mogą zostać wprowadzone tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej. Ustawodawca może natomiast posługiwać się techniką bezpośredniego działania prawa, stanowiąc normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zaskarżone przepisy (w tym art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) nie naruszają zakazu retroakcji prawa: mają charakter retrospektywny, odpowiadając zasadzie bezpośredniego działania prawa. Zakwestionowane regulacje znajdują bowiem zastosowanie pro futuro do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie ustawy i nie wywołują skutków dla stosunków i sytuacji prawnych, w zakresie, w jakim istniały one przed ich wejściem w życie.

Dalej Trybunał podkreślił, że zasada niedziałania prawa wstecz wynika z zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa. Zgodnie zaś z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego istota tej zasady sprowadza się do nakazu takiego stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można jednak całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym, a tym bardziej regulacji o charakterze retrospektywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny przy stanowieniu nowych regulacji.

Trybunał podkreśla, że zjawisko samowoli budowlanej wymaga zdecydowanego przeciwdziałania ze strony ustawodawcy. Osoby, które pod rządami prawa budowlanego rozpoczynały i prowadziły budowę wbrew przepisom prawa, nie mogły zasadnie oczekiwać, że budowa ta zostanie zalegalizowana, i musiały w każdej chwili liczyć się z wydaniem nakazu rozbiórki obiektu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego regulacje prawne obowiązujące w chwili wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. nie mogły stanowić podstawy do układania swych spraw przez osoby, które spełniały przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, w oparciu o oczekiwania, że zasady legalizacji samowoli budowlanej w żadnym wypadku nie mogą zostać zmienione.

W odniesieniu do różnych kategorii zachowań adresatów normy prawnej (w tym przypadku normy przejściowej), szczególnie jeśli jest ona umieszczona w tak obszernym akcie jak Prawo budowlane, ulegające kolejnym nowelizacjom, norma ta może przybierać różne formy zastosowania. Inaczej bowiem normę tę można rozumieć, jeśli chodzi o zastosowanie przepisu przejściowego w odniesieniu do stanów obejmujących prawa nabyte z decyzji wydawanych pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1096/07, ONSAiWSA 2009/5/92), a inaczej, jeśli chodzi o zachowania niezgodne z prawem, w przypadku których, jak to wywiódł Trybunał w obszernie cytowanym uzasadnieniu wyroku, nie mogą oczekiwać, że zasady legalizacji samowoli budowlanej nie zostaną zmienione.

Reasumując powyższe wywody i podzielając ww. poglądy stwierdzić należy, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do rozpatrywanej kwestii nie uzyskało aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie było też powodów, aby w zaskarżonym wyroku wskazywać na rzekome błędy zawarte we wcześniejszym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 lutego 2011 r., iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy stosować w związku z art. 51 ust. 4 tej ustawy, a nie jak napisano w tym wyroku w zw. z art. 51 ust.

7. Z historycznej części uzasadnienia tego wyroku, a szczególnie z odwołań do decyzji organów (str.3), wynika, że Sąd ten rozpatrując wówczas sprawę nie kontestował zastosowanych przez organy przepisów i w wytycznych prawidłowo określił podstawy prawne, w oparciu o które ma działać organ nakazując ocenić stan faktyczny pod kątem zastosowania art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. (a zatem przepisów wprowadzonych nowelizacją z 2004 r., gdyż przed nowelizacją w 2003 r. przepis art. 51 miał tylko cztery jednostki redakcyjne).

Niemniej jednak, pomimo błędnego, w tej części, uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku stwierdzić należy, że podstawa faktyczna i prawna uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa, nie ma zatem powodu, aby uchylać ten wyrok.

Konkludując powyższe uwagi, konieczne jest podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OPS 2005 Nr 2, poz. 18 z pozytywną glosą Z.Kmieciaka). Z tych też względów, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

1. - ---------------------- 1