Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1512/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Starosta K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 poz. 21), odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości M. [...] na działkach nr [...] i [...], gmina S. Organ podał, że zamierzona działalność jest niezgodna z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części Gminy S. obejmującej wsie: [...].
Zgodnie z tą uchwałą, działki skarżącego (o nr [...] i [...]) znajdują się na terenach obudowy biologicznej cieków, skarp, terenach o dużych spadkach, terenach podmokłych (RZ), wyłączonych co do zasady spod zabudowy, na których należy utrzymać istniejące trwałe zadarnienia, zakrzewienia i zadrzewienia (§ 24 planu) oraz na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (MNR). Według § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową jest dopuszczalne prowadzenie jedynie nieuciążliwej działalności gospodarczej a więc takiej, która nie obejmuje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany (§ 4 pkt 1 m.p.z.p.).
Ponadto zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p., w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i jednorodzinnej i zagrodowej, zabudowy usługowej, sportu i rekreacji, obiektów sakralnych i wyznaniowych obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.
Zdaniem organu I instancji planowana przez wnioskodawcę działalność gospodarcza polegająca na zbieraniu odpadów na terenie działek nr [...] i [...] położonych w Gminie S. może znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to wprost z § 3 pkt 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), zgodnie z którym punkty do zbierania lub przeładunku odpadów są przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem zamierzony przez stronę sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p. gminy S. Starosta podkreślił, że w powołanych ustaleniach planu jest mowa o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie ma znaczenia czy oddziaływanie to jest zawsze znaczące, czy też potencjalnie znaczące - może ono znacząco oddziaływać na środowisko i w tym mieści się jeden i drugi sposób oddziaływania.
Skoro zatem plan miejscowy z powodów wyżej przedstawionych nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podniósł, że stanowisko organu nie uwzględnia tego, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) rozróżnia "przedsięwzięcie mogące zawsze" i "przedsięwzięcie mogące potencjalnie" oddziaływać na środowisko. Zdaniem strony planowane przedsięwzięcie będzie prowadzone w sposób uwzględniający wymogi ochrony środowiska i nie obejmuje zbierania żadnych odpadów niebezpiecznych i ta okoliczność została pominięta przez organ przy wydaniu decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2013 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów nie ma charakteru uznaniowego. Jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, organ ma obowiązek odmówić wydania zezwolenia, bez potrzeby badania wpływu tej działalności na środowisko.
Odnosząc się do zrzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że w § 6 ust. 1 m.p.z.p. jest mowa o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma tu znaczenia rozróżnienie na przedsięwzięcia, których oddziaływanie jest zawsze znaczące, czy też potencjalnie znaczące - może ono znacząco oddziaływać na środowisko i w tym mieści się jeden i drugi sposób oddziaływania. Zgodnie z art. 63 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko każde przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko może wymagać raportu
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) powoływanej dalej jako: p.p.s.a., stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów, o którym mowa w art. 41 i nast. ustawy o odpadach.
Zdaniem Sądu z przepisów § 6 oraz § 4 ust. 1 pkt. 1 m.p.z.p. wynika zakaz lokalizacji w terenach zabudowy mieszkaniowej przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232), realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 była dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzany był jako jeden z dokumentów niezbędnych do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 48). Zgodnie z art. 51 tej ustawy, sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagały: 1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko;
- 2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust.
- 2. Obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, stwierdzał, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (ust. 2).
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257 poz. 2573), sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu.
Oznacza to, ze punkt zbierania złomu mógł wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko a zatem poddawał się regulacji § 6 oraz § 4 ust. 1 pkt. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2006 r.
Sąd I instancji podniósł, że art. 59 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) stanowi, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy.
Ten przepis wyróżnia dwa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym definicja zawarta w m.p.z.p. dotycząca działalności nieuciążliwej odwołuje się do obu ww. kategorii przedsięwzięć – zarówno mogących zawsze znacząco jak i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W konsekwencji zdaniem Sądu organy prawidłowo odmówiły skarżącemu wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, z uwagi na niezgodność z przepisami m.p.z.p.
J. K. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1512/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że sposób gospodarki odpadami w ramach planowanej przez skarżącego działalności jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a w zw. z art. art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi mimo że organ odwoławczy nie rozważył dostatecznie czy w istocie planowana przez skarżącego działalność w ramach zbierania odpadów stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie zbadał planowanego stopnia zabezpieczenia nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w tożsamej sprawie, dotyczącej udzielenia jego synowi zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr [...] w gminie S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1092/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów. W tej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji całkowicie bezpodstawnie pominęły mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczące ewentualnej uciążliwości projektowanego przedsięwzięcia. W sprawie tej Sąd wskazał, że stopień uciążliwości gromadzonych odpadów w zależności od ich rodzaju jest różny, od nieuciążliwych, nie niebezpiecznych do uciążliwych i niebezpiecznych. Uciążliwość działalności gospodarczej może przejawiać się w hałasie, nieprzyjemnym zapachu, zatruwaniu środowiska, wzmożonym ruchem pojazdów itp.
Sporna działalność miała być prowadzona na terenach, gdzie w ustaleniach ogólnych planu zagospodarowania przestrzennego posłużono się definicją nieuciążliwej działalności gospodarczej, jako działalności, która nie obejmuje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ, więc powinien konkretnie w decyzji odnieść się do wniosku w którym wskazano rodzaj odpadów i sposób gromadzenia i następnie stwierdzić tezy jest to rodzaj uciążliwej działalności gospodarczej która może znacząco lub nie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ nie rozważył, jakiego rodzaju surowce wtórne będą gromadzone przez wnioskodawcę.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że ustawodawca nie bez przyczyny dokonał rozróżnienia na przedsięwzięcia mogące zawsze i mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Jeśli działalność jest zaliczona do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia) to organ winien dokonać oceny na podstawie złożonego wniosku oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie czy planowana przez wnioskodawcę działalność i sposób gospodarki odpadami jest działalnością mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, biorąc pod uwagę, że miejsce wnioskowanej działalności gospodarczej nie wyklucza prowadzenia działalności gospodarczej a jedynie ją ogranicza. Organ powinien wziąć pod uwagę dotychczasowy sposób prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, rodzaj odpadów objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia, planowane zabezpieczenia o organizację zbierania odpadów.
Z tego względu należy przyjąć, że organ nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności faktycznych sprawy, w związku z tym naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie skorzystało z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Prokuratura Okręgowa w Krakowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zarówno organ I jak i II instancji, ustaliły - na podstawie wniosku J. K., iż w ramach swojej działalności wnioskodawca zamierzał prowadzić punkt do zbierania odpadów, a w tym złomu, a następnie doszły do przekonania, że tego rodzaju działalność nie była dopuszczalna we wskazanym we wniosku miejscu w świetle przepisów obowiązującego prawa miejscowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych czynności dowodowych, które miały zostać nieprzeprowadzone przez organy administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie może zostać uwzględniona.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że nie ma podstaw prawnych do udzielenia skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie na którym obowiązuje m.p.z.p., ponieważ zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z ustaleniami tego planu. Z postanowień tego planu wynika bowiem, że w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, na których wnoszący skargę kasacyjną zamierza zlokalizować swą działalność polegającą na zbieraniu odpadów (złomu) obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, z wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 6 ust. 1 pkt 2 w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.).
Pojęciem znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko posługuje się ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 60 dzieli to znaczące oddziaływanie na dwie kategorie: 1) zawsze znacząco oddziałujące na środowisko i 2) potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wydane na podstawie art. 60 tej ustawy kierując się tym podziałem wprost kwalifikuje wymienione w nim przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 i 2) i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 – 3). Zarówno z art. 60 ustawy, jak i z tytułu i przepisów wspomnianego rozporządzenia wynika, że zbiorcze pojęcie przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko obejmuje dwie kategorie przedsięwzięć o takim oddziaływaniu: zawsze znacząco oddziałujące i potencjalnie znacząco oddziałujące. Z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że realizacja przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowiska wymaga w każdym przypadku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) lub tylko w przypadku, gdy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy (przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko).
W § 3 ust. 1 pkt 81 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów punkty do zbierania i przeładunku złomu zaliczono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Oznacza to, że prawodawca (Rada Ministrów), działając z upoważnienia ustawy bezpośrednio rozstrzygnął o charakterze przedsięwzięcia planowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, zaliczając go do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc zakazanych według m.p.z. na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (§ 6 ust. 1 pkt 2).
Na taką kwalifikację planowanego przedsięwzięcia nie mają zatem wpływu okoliczności faktyczne konkretnej sprawy, w szczególności nie jest potrzebne sporządzenie raportu (oceny) oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Jeżeli obowiązuje zakaz lokalizacji na określonym terenie przedsięwzięć uznanych przez prawo za znacząco oddziałujące na środowisko (za takie uznano punkty do zbierania i przeładunku złomu), to przeprowadzanie oceny, co do oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko jest bezprzedmiotowe (por wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r. II OSK 369/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sytuacji nie można uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej oparte głównie na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1092/13 wydanym z również w sprawie dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów (na nieruchomości nr [...] w M.). Wyrok ten bowiem został wydany w innej sprawie i nie był poddany kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności zaś nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że organy obu instancji całkowicie bezpodstawnie pominęły mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczące ewentualnej uciążliwości projektowanego przedsięwzięcia.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jeśli działalność jest zaliczona do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia) to organ winien dokonać oceny czy planowana przez wnioskodawcę działalność i sposób gospodarki odpadami jest działalnością mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, biorąc pod uwagę, że miejsce wnioskowanej działalności gospodarczej nie wyklucza prowadzenia działalności gospodarczej a jedynie ją ogranicza. Organ powinien wziąć pod uwagę dotychczasowy sposób prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, rodzaj odpadów objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia, planowane zabezpieczenia o organizację zbierania odpadów.
Jak już jednak wskazano wyżej przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest w rozumieniu m.p.z. zakazanym w tym planie przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i o tym przesądza prawo, a nie okoliczności faktyczne indywidualnej sprawy.
Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.