Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 331/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. K. i M. S. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [..] s.c. z siedzibą w P. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie opłaty za badania laboratoryjne i pobranie próbek produktu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. po rozpatrzeniu odwołania [..] s.c. [..] w P. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [..] września 2015 r. w przedmiocie opłaty za badania laboratoryjne i pobranie próbek produktu. Wskazaną decyzją organ I instancji - na podstawie art.36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011r., Nr 212, poz.1263 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o PIS", art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz.594 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o b. ż.", w zw. z § 2 ust.1 pkt 2b, c, § 5 ust.1 pkt 3 i § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz.U.
Nr 2009 r. Nr 78 poz. 656 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", ustalił opłatę w wysokości 209 zł z tytułu przeprowadzonych badań laboratoryjnych i pobrania próbek Makaronu [..], wyprodukowanych w [..] s.c. [..] w P.i obciążył tą opłatą solidarnie wspólników tej spółki - M.K. i M.S., zobowiązując do jej uiszczenia w zakreślonym terminie.
Organy w uzasadnieniach swoich decyzji wyjaśniły, że w dniu 6 października 2014 r. w ramach urzędowej kontroli żywności i monitoringu przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. pobrali do badań laboratoryjnych próbki Makaronu [..] (deklarowanego jako wyrób bezglutenowy), wyprodukowanego w [..] s.c. [..], oferowanego do sprzedaży w Hipermarkecie [..] w Z. Badanie pobranych próbek produktu "[..]", data minimalnej trwałości i nr partii produkcyjnej [..]. nastąpiło w dwóch akredytowanych laboratoriach – w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w L. oraz następnie w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w S. Obydwa badania wykazały przekroczenie dopuszczalnej zawartości glutenu, tj. 20 mg/kg - określonej w Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 41/2009 z dnia 20 stycznia 2009 r. dotyczącego składu i etykietowania środków spożywczych odpowiednich dla osób nietolerujących glutenu oraz monitorowania zawartości glutenu (Dz.U.UE L 2009.16.3 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem WE".
WSSE w Lublinie stwierdziła zawartość glutenu 42,72 ± 8,54 mg/kg (sprawozdanie z dnia 17 października 2014), natomiast WSSE w Szczecinie - 61,65 ± 14,67 mg/kg glutenu w pierwszej próbce i 66,99 ± 15,94 mg/kg glutenu w drugiej próbce. Oba laboratoria zastosowały podobne metody badawcze tj. PB/H.Ż/BC/08 Wyd. II/30.04.2014 (A) metoda immunoenzymatyczna (WSSE w Szczecinie) i PB-03/SF wyd. 2 z dnia 13.10.2011 (WSSE w Lublinie). Z uwagi zatem na przekroczenie dopuszczalnych norm, a więc niezgodność z przepisami prawa żywnościowego organ – na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o b.ż.- nałożył na wspólników spółki cywilnej - [..]s.c., solidarnie opłatę za wykonane czynności w wysokości 209 zł. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów dotyczących metod badawczych WSSE stwierdził, że laboratoria te posiadają akredytacje na stosowane metody badań zawartości glutenu w produkcie Makaron [..] zgodnie z Polską Normą PN-EN 1SO/IEC 17025 z grudnia 2005r. w przedmiocie ogólnych wymagań dotyczących kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących.
Organy obu instancji nie uwzględniły wyników badań przedstawionych przez Spółkę, wykonanych przez Laboratorium [..], wskazując, że stanowią one dokument prywatny, a nie urzędowy - w przeciwieństwie do wyników badań akredytowanych laboratoriów WSSE, a Spółka nie podważyła wiarygodności tych urzędowych wyników badań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę wskazał, że przedmiotem sporu jest to, czy w ogóle dopuszczalne było nałożenie na skarżących opłaty za wykonane przez WSSE badania, pomimo zakwestionowania wyników tych badań przez skarżących w związku z badaniami przeprowadzonymi przez Laboratorium [..], a także nierozważnie nałożenia takiej opłaty, zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy o b.ż., na inny, niż producent, podmiot odpowiedzialny za towar w obrocie. Następnie Sąd wyjaśnił, że z art. 75 ust. 1 ustawy o b.ż. wynika, że podmioty działające na rynku spożywczym obowiązane są do pokrywania opłat za czynności wykonane w ramach urzędowych kontroli żywności wtedy, gdy w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności.
Z kolei z art. 78 ust. 1 tej ustawy wynika, że niezgodność z przepisami prawa żywnościowego jest stwierdzana wyłącznie przez ściśle określone laboratoria, wymienione w tym przepisie. Minister właściwy do spraw zdrowia wyznacza, w drodze rozporządzenia, laboratoria referencyjne wykonujące badania środków spożywczych podlegających urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością dla celów urzędowych kontroli żywności i żywienia, mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa żywności oraz realizację zadań określonych w art. 33 rozporządzenia nr 882/2004 (ust.4). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 czerwca 2012r. w sprawie wykazu laboratoriów referencyjnych (Dz.U. z 2012r., poz.728) takimi laboratoriami są: Instytut Żywności i Żywienia w Warszawie, Regionalne Laboratorium żywności Genetycznie Modyfikowanej w Tarnobrzegu, Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny w Warszawie, Dział Laboratoryjny Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Warszawie oraz Instytut Chemii i Techniki Jądrowej – Samodzielne Laboratorium Identyfikacji Napromieniania Żywności w Warszawie.
Wśród powyższych laboratoriów nie przewidziano Laboratorium [..] – laboratorium to nie jest więc uprawnione do stwierdzania zgodności, bądź niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. O ile więc niezgodność taka zostanie stwierdzona przez laboratorium posiadające akredytację, organ ma obowiązek obciążyć właściwy podmiot opłatami za wykonanie takich badań. Z kolei kwestionowanie wyników badań jest możliwe wyłącznie w oparciu o inne badania akredytowanego laboratorium, wymienionego w powołanym art.
78. Sąd zwrócił uwagę, że kwestionowanie działalności laboratoriów akredytowanych, w tym stosowanych metod badawczych nie jest możliwe w postępowaniu w przedmiocie nałożenia opłaty za takie badania, lecz w odrębnym trybie. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia takiej opłaty uprawnienia strony ograniczają się więc w zasadzie wyłącznie do kwestionowania wysokości opłaty (nieprawidłowego jej ustalenia, niezgodnego z przepisami rozporządzenia) bądź do żądania przeprowadzenia kolejnych badań również przez akredytowane laboratorium.
W niniejszej sprawie badania zostały przeprowadzone przez dwa laboratoria WSSE (art. 78 ust. 1 pkt 3 jako laboratoria organów, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 5 tj. innych organów posiadających określone kompetencje w zakresie bezpieczeństwa żywności). Badania te jednoznacznie potwierdziły przekroczenie dopuszczalnego poziomu glutenu w makaronie [...] tej samej partii. Usprawiedliwione więc było obciążenie opłatą za te badania producenta to jest wspólników spółki cywilnej [..] w P. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo stwierdził, że okoliczności sprawy nie pozwalały na obciążenie opłatami innego, niż producent (skarżący) podmiotu. Taka sytuacja byłaby możliwa tylko w razie jednoznacznego ustalenia, że istnieje inny niż producent podmiot na rynku, odpowiedzialny za podwyższony poziom glutenu w makaronie [...], a takiego nie stwierdzono.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli M. K. oraz M.S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez:
- - brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo nie przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez skarżących w toku postępowania administracyjnego w piśmie z dnia 11 lutego 2015r. o zwrócenie się do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w B. o udostępnienie będących w jej posiadaniu opakowań makaronu [..] z zakwestionowanej partii, a które mogły stanowić materiał do dalszych badań, a co z kolei miałoby istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy,
- - brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo oparcia jej na ustaleniach faktycznych, które wobec nie uwzględnienia złożonych w toku sprawy wniosków dowodowych o przeprowadzenie kolejnych badań laboratoryjnych zakwestionowanego produktu, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, nie mogą więc stanowić podstawy faktycznej wydanej decyzji,
- b) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez:
- - brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo oparcia jej jedynie na badaniach przeprowadzonych w laboratoriach Inspekcji, mimo że w toku postępowania skarżący udostępnili organowi wyniki badań wskazujących na w pełni prawidłowy poziom glutenu w badanym produkcie, co jednak nie skutkowało podjęciem przez organ czynności wyjaśniających, w szczególności w zakresie przyjętej metody badania i wyjaśnienia dlaczego badania przy użyciu różnych metod badawczych przynoszą diametralnie różne wyniki,
- - brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo braku podjęcia przez organy postępowania jakichkolwiek czynności celem wyjaśnienia i ustalenia, czy wobec przedłożenia przez skarżących wyników badań wskazujących na brak przekroczenia zawartości glutenu w zakwestionowanym produkcie i składnikach, z których został wytworzony nie wchodzi w grę odpowiedzialność innego podmiotu, niż producent w łańcuchu żywnościowym, na innym etapie obrotu, a co za tym idzie, niezasadne przyjęcie przez Sąd z góry, że odpowiedzialny będzie producent.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 78 § 1 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Podstawową argumentacją skarżących w ramach powołanych zarzutów jest nieuwzględnienie w sprawie nałożenia na nich opłaty z tytułu przeprowadzonych badań laboratoryjnych i pobrania próbek makaronu [..], wyników przedstawionych przez nich badań laboratoryjnych przeprowadzonych w Laboratorium [..] dotyczących obecności glutenu w w/w produkcie oraz ustalenie poziomu glutenu w tym produkcie wyłącznie w oparciu o badania laboratoriów akredytowanych, których to wyniki są różne. Skarżący kwestionują także obciążenie opłatą wyłącznie producenta, z pominięciem innych podmiotów odpowiedzialnych za obrót zakwestionowanym towarem.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w powołanym zakresie wyczerpującą argumentację Sądu I instancji. W oparciu o art. 78 ust. 1 ustawy o b. ż., Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że niezgodność z przepisami prawa żywnościowego jest stwierdzana wyłącznie przez określone laboratoria akredytowane - laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji Weterynaryjnej, organów, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 5 tej ustawy oraz laboratoria referencyjne, których wykaz zawiera rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2012 r. W niniejszej sprawie badania laboratoryjne dla celów urzędowych kontroli materiału - Makaron [..] wykonały dwa laboratoria akredytowane Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w L. oraz w S. Wyniki badań przeprowadzonych we wskazanych laboratoriach wykazały zróżnicowany poziom glutenu, jednakże zarówno pierwsze, jak i drugie badania z użyciem odmiennych metod badawczych wykazały przekroczenie dopuszczalnej zawartości tej substancji w produktach przeznaczonych dla osób nietolerujących glutenu.
Niezgodność z przepisami prawa żywnościowego stwierdzona przez którekolwiek z wymienionych w przepisach laboratoriów nakłada na organy obowiązek obciążenia właściwego podmiotu opłatami za wykonane badanie.
Odnośnie argumentacji skarżących, zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd Wojewódzki jednoznacznie wskazały, co należy w pełni podzielić, że wyniki badań stężenia glutenu przeprowadzonych w laboratorium [..] nie mogły podważać wyników badań przeprowadzonych w laboratoriach urzędowych, bowiem laboratorium to nie zostało wymienione w wykazie laboratoriów referencyjnych stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2012 r. Niezasadne jest również zarzucanie organom niedokonanie wystarczających ustaleń faktycznych i nieprzeprowadzenie koniecznych w sprawie dowodów z badań obrazujących poziom glutenu w produkcie [..], w sytuacji, w której próbka tego produktu poddana została dwukrotnemu badaniu w dwóch różnych laboratoriach, z których każde potwierdziło przekroczenie dopuszczalnego stężenia glutenu w produkcie. Rzeczywiście wyniki tych badań są różne jeżeli chodzi o poziom glutenu w produkcie, niemniej jednak obydwa wykazały znaczne przekroczenie dopuszczalnego poziomu stężenia tego składnika, co stanowi wystarczającą przesłankę do obciążenia skarżących jako producentów produktów odpowiedzialnością administracyjnoprawną z tytułu pobrania próbek i przeprowadzenia ich badań.
Argumentacja skarżących o mało dokładnej metodzie analizy próbek glutenu w laboratoriach urzędowych nie może zostać uwzględniona, bowiem sposób działania tych laboratoriów odpowiada przepisom prawa, skoro zostały wymienione w w/w rozporządzeniu i posiadają stosowną akredytację na prowadzone metody badawcze. W żadnym zaś razie wykorzystanie wyników badań przeprowadzonych w w/w laboratoriach urzędowych nie świadczy o braku rzeczywistych dążeń ze strony organów do wyjaśnienia sprawy, skoro jest to podstawowy dowód w sprawie.
Skarżący domagają się obciążenia opłatą za stwierdzone uchybienie innych podmiotów działających na rynku, odpowiedzialnych za towar w obrocie, przy czym nie wskazują żadnego innego podmiotu rzeczywiście odpowiedzialnego za obecność glutenu w wyprodukowanym przez skarżących produkcie. W sprawie nie zachodzą okoliczności, które wskazywałyby na konieczność poszukiwania innego niż producent podmiotu odpowiedzialnego za skład tego produktu. Wobec tego, że możliwe jest wytworzenie się glutenu w toku procesu produkcyjnego i to nawet w sytuacji, w której użyte w produkcji produkty glutenu nie zawierały, brak jest wystarczających podstaw, aby organy poszukiwały innego poza producentem podmiotu, który ponosi odpowiedzialność za obecność glutenu w produkcie przeznaczonym dla osób nietolerujących tej substancji.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.