Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., VII SA/Wa 950/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (powoływanego dalej jako "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] lutego 2012 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (powoływany dalej jako "Inspektor Powiatowy"), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 104 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] września 2007 r., [...] nakazującej S.B. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku na nieruchomości przy ul. K. w Warszawie. W decyzji tej organ zawarł pouczenie o przysługującym stronie odwołaniu do Inspektora Wojewódzkiego.
Od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. S.B. wniosła odwołanie wskazując m.in., iż kwestionowana decyzja została jej doręczona 16 stycznia 2012 r.
Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 171 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) (obecnie tekst jednolity ustawy opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – uw. NSA), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, że warunkiem skuteczności odwołania jest zachowanie ustawowego, 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie.
Dalej organ wskazał, że decyzja została wysłana do S.B. dwukrotnie. Pierwszy raz, w związku z nieodebraniem przez skarżącą przesyłki, została ona awizowana w dniu 19 grudnia 2011 r. Awizo pozostawiono w skrzynce oddawczej. Przesyłka listowa była przechowywana przez wymagany okres 14 dni w placówce pocztowej. Powtórnego awizo dokonano w dniu 27 grudnia 2011 r. Adres, na który wysłano przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji był prawidłowy. Następnie została ona odesłana w dniu 3 stycznia 2012 r. z adnotacją: "zwrot – nie podjęto w terminie". Dostrzegając powyższe Inspektor Wojewódzki stwierdził, że zachowano tryb doręczenia wymagany przez K.p.a., w szczególności art.
- 44. Stwierdził też, że skuteczne doręczenie przesyłki z decyzją w tym trybie miało miejsce 2 stycznia 2012 r., stosownie do § 4 art.
- 44. Organ zauważył jednocześnie, że w decyzji zawarta była poprawna informacja o trybie i terminie wniesienia odwołania. Termin ten upływał z dniem 16 stycznia 2012 r., a odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 30 stycznia 2012 r. Inspektor Wojewódzki wskazał przy tym, iż decyzja została ponownie przesłana do skarżącej i odebrana przez Ł.M. w dniu 16 stycznia 2012 r. Organ ten stwierdził jednak, że wobec skutecznego doręczenia, które miało miejsce 2 stycznia 2012 r., organ powiatowy nie powinien ponownie przesyłki z decyzją wysyłać oraz, że późniejsze ponowne doręczenie decyzji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla niej terminu do wniesienia odwołania. Konkludując organ podał, że w okolicznościach sprawy należało zastosować art. 134 K.p.a.
W skardze S.B. wniosła o uchylenie postanowienie Inspektora Wojewódzkiego i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- – art. 44 § 1 i 4 K.p.a. poprzez uznanie, iż skuteczne doręczenie decyzji pierwszej instancji miało miejsce 2 stycznia 2012 r. w trybie przewidującym doręczenie zastępcze w sytuacji, gdy organ nie wykazał niemożności doręczenia skarżącej decyzji w trybie art. 42 lub art. 43 K.p.a. (art. 44 § 1 stanowi, że doręczyć pismo można w ten sposób dopiero w razie niemożności doręczenia w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a.);
- – art. 44 § 4 K.p.a. w zw. z § 2 tego artykułu poprzez uznanie, iż skuteczne doręczenie decyzji pierwszej instancji miało miejsce 2 stycznia 2012 r. w trybie przewidującym doręczenie zastępcze w sytuacji, gdy nie pozostawiono zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz informacją o możliwości jego odbioru, skarżąca żadnego zawiadomienia ani awizo nie odebrała, a organ nie powołał przeciwdowodu na tę okoliczność;
- – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nie zbadanie przez organ odwoławczy istoty sprawy, nie wyjaśnienie stanu faktycznego, pominięcie zebranych w sprawie dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez:
- a. pominięcie materiału dowodowego, a w szczególności informacji o przebywaniu skarżącej poza miejscem zamieszkania przez dłuższe okresy czasu w celu sprawowania osobistej opieki nad chorą matką i chorym bratem, wskazującego na fakt, że skarżąca nie mogła odebrać w miejscu zamieszkania kierowanej do niej korespondencji,
- b. nie wyjaśnienie dlaczego organ nie zastosował trybu doręczenia przewidzianego w art. 42 i art. 43 K.p.a.,
- c. przyjęcie tzw. fikcji doręczenia, czyli doręczenia zastępczego z art. 44 K.p.a., podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie odebrała w tym trybie zaadresowanej do niej decyzji, a zatem obalono domniemanie wynikające z art. 44 § 4 K.p.a., co oznacza, że termin do wniesienia odwołania nie upłynął w dniu 16 stycznia 2012 r.;
- – art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez błędne i nie odpowiadające wymogom ustawowym sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, m.in. nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnienie.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., VII SA/Wa 950/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że art. 134 K.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do podjęcia aktu przewidzianego w art. 134 (a więc wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia). W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (to jest z rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Dalej Sąd wskazał, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami po pierwsze - co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w pierwszej instancji oraz, po drugie - ustaleniami co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 K.p.a. został przez stronę zachowany.
Sąd ustalił, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r., [...]. Wskazał następnie, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Następnie Sąd zaznaczył, że w sprawie nie budzi wątpliwości data wniesienia przez skarżącą odwołania, co miało miejsce 30 stycznia 2012 r. Spór sprowadza się natomiast do ustalenia daty doręczenia skarżącej decyzji pierwszej instancji.
Sąd wyjaśnił dalej, że z materiału dowodowego wynika, że decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r. została wysłana do skarżącej dwukrotnie na ten sam adres, tj. ul. Ś. w Warszawie. Po raz pierwszy przesyłkę nadano 15 grudnia 2011 r., po raz drugi zaś – 12 stycznia 2012 r. Przy czym dopiero przesyłka wysłana po raz drugi została podjęta, a odebrał ją Ł.M. Korespondencja wysłana za pierwszym razem została dwukrotnie awizowana i zwrócona do nadawcy z uwagi na jej niepodjęcie w terminie. Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ przyjął, iż przesyłka listowa (zawierająca decyzję organu pierwszej instancji), skierowana i wysłana po raz pierwszy do skarżącej, została prawidłowo jej doręczona, w trybie tzw. doręczenia zastępczego.
W ocenie Sądu, badając kwestię doręczenia skarżącej decyzji pierwszej instancji (we wskazanych powyżej okolicznościach), organ wojewódzki dokonał prawidłowej oceny i właściwej analizy. Zasadnie przyjął, że skierowanie po raz drugi przesyłki do skarżącej zawierającej kwestionowaną decyzję organu powiatowego miało wymiar jedynie informacyjny, nie mogło wywołać żadnego skutku prawnego. Przesyłka wysłana po raz pierwszy do skarżącej została bowiem skutecznie jej doręczona, a doręczenie to nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 44 K.p.a., przy zachowaniu wszystkich wymogów koniecznych do uznania tego doręczenia za prawidłowe.
Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż wszelkie kwestie, które należało rozważyć oceniając skuteczność doręczenia przewidzianego w art. 44 K.p.a., zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy i ocenione, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Sąd podkreślił, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroku z dnia 14 lutego 2008 r., II OSK 10/07, Lex nr 453425), że w sytuacji, gdy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie orzeczenia organu pierwszej instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania.
Sąd dodał też, że doręczenie unormowane w art. 44 K.p.a. zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Aby jednak doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne, muszą być spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Przesłanką zastosowania omawianej regulacji prawnej jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43. Niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art.
43. Należy przyjąć, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma (adresat był nieobecny w miejscach wymienionych w tym przepisie). Niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 43 obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, lecz także sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi. Wymaga także zauważenia, iż warunkiem zastosowania art. 44 K.p.a. jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43. Nie może więc budzić wątpliwości, że adres skierowania przesyłki jest prawidłowy. Nadto, nie może budzić wątpliwości, iż doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej, gdy pismo jest doręczane przez pocztę. O fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki, musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 K.p.a. Zgodnie z § 3 tego artykułu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż wymogi wynikające z art. 44 K.p.a. przy doręczaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. - wysłanej do skarżącej w dniu 15 grudnia 2011 r. (data nadania) - zostały zachowane. Korespondencja została skierowana na właściwy adres skarżącej, tj. ul. Ś. w Warszawie. Decyzja Inspektora Powiatowego zapadła w postępowaniu uruchomionym wnioskiem skarżącej z 10 marca 2010 r. Tak we wskazanym podaniu, jak i we wniesionym następnie odwołaniu skarżąca podała ten sam adres: ul. Ś. w Warszawie. Sąd podkreślił, że na żadnym etapie sprawy skarżąca nie zgłaszała innego adresu, nie zgłaszała też, że adres ten na przykład w pewnych okresach będzie nieaktualny - w związku ze sprawowaniem przez nią osobistej opieki nad matką i chorym bratem i przebywaniem z tego powodu w innym miejscu. Zdaniem Sądu argumenty skargi w tym zakresie okazały się całkowicie gołosłowne i nie mogły być uwzględnione. Akta sprawy wskazują na to, że wymieniony adres był aktualnym i jedynym, którym organ dysponował i pod który do tej pory skutecznie kierował korespondencję do skarżącej.
Sąd dodał także, że skierowana do skarżącej przesyłka - nadana 15 grudnia 2011 r. - nie mogła być doręczona w trybie art. 42 lub art. 43 Kodeksu, o czym świadczą adnotacje doręczyciela na kopercie. Doręczyciel nie zastał adresata, nie zastał też żadnej z osób, o których mowa w art. 43 K.p.a. Wskazał na kopercie: "mieszkanie zamknięte". W tej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie, iż została spełniona przesłanka zastosowania art. 44 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił wywodów skargi podniesionych w tej kwestii.
Sąd zaznaczył również, iż nadana do skarżącej w dniu 15 grudnia 2011 r. została dwukrotnie awizowana (w dniu 19 grudnia 2011 r. i w dniu 27 grudnia 2011 r.), a doręczyciel umieścił na kopercie wszystkie wymagane w takim przypadku informacje o awizowaniu przesyłki i powodach awizowania, ale także o miejscu pozostawienia awizo. Doręczyciel zaznaczył, że awizo pozostawił w skrzynce oddawczej. Sąd dostrzegł, iż skarżąca kwestionując w skardze pozostawienie przez doręczyciela zawiadomienia o awizowaniu przesyłki, okoliczności tej w żaden sposób nie udowodniła, ani nawet nie uprawdopodobniła. Wobec treści umieszczonych na kopercie przez doręczyciela, nie uznał, aby sytuacja taka w istocie miała miejsce. Sąd zaznaczył, że skoro skarżąca kwestionuje ustalenia organu w tym zakresie, to do niej należało wskazanie przeciwdowodu na tę okoliczność.
W konkluzji Sąd uznał, iż organ odwoławczy przeprowadził właściwą ocenę sprawy i prawidłowo przyjął, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Inspektora Powiatowego z [...] grudnia 2011 r. biegł od dnia doręczenia tego orzeczenia w trybie zastępczym. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, iż niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia w sprawie 44 K.p.a. (z przyczyn powyżej omówionych), jak i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
W skardze kasacyjnej S.B. zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez dokonanie niepełnej i mało wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej, a mianowicie nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sad Administracyjny tego, że sposób procedowania Inspektora Wojewódzkiego (który kwestionuje skuteczność ponownego doręczenia powołując się na pierwotne doręczenie zastępcze) zamyka skarżącej możliwość sądowej kontroli decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.; tym samym postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
- 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie treści drugiego z tych przepisów i nie oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżone postanowienie Inspektora Wojewódzkiego narusza zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej (organ traktuje za niebyłe dokonane doręczenie decyzji i stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy strona wniosła odwołanie zgodnie z pouczeniem załączonym do decyzji);
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Inspektora Wojewódzkiego art. 44 § 4 K.p.a. i przyjęcie, że:
- – decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. została doręczona skarżącej w drodze fikcji prawnej z dniem 2 stycznia 2012 r., podczas, gdy z akt sprawy oraz dokumentów załączonych do skargi wynika, że skarżąca nie przebywała w tym terminie w miejscu zamieszkania i nie mogła w związku z tym odebrać zaadresowanej do niej korespondencji,
- – okoliczność ponownego doręczenia skarżącej decyzji z dnia 12 grudnia 2011 r. jest bez znaczenia prawnego, podczas gdy art. 44 § 4 K.p.a. stwarza jedynie domniemanie doręczenia zastępczego w tym trybie, które zostało obalone przez skarżącą (poprzez wykazanie, że doręczenie decyzji "zwykłym" sposobem było możliwe);
- 4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nie zbadanie przez Wojewódzki Sad Administracyjny istoty sprawy, nie wyjaśnienie stanu faktycznego, pominięcie zebranych w sprawie dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez:
- – pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności informacji o przebywaniu skarżącej poza miejscem zamieszkania przez dłuższe okresy w celu sprawowania osobistej opieki nad chorą matką i chorym bratem;
- – przyjęcie tzw. fikcji doręczenia, czyli doręczenia zastępczego z art. 44 K.p.a., podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że możliwe było skuteczne doręczenie przesyłki w zwykły sposób.
Wskazując na powyższe S.B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 44 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Inspektora Wojewódzkiego z dnia 28 lutego 2012 r.:
"§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,
- 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy".
W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny i nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym należy przyjąć, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Inspektor Powiatowy na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 104 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] września 2007 r., [...] nakazującej S.B. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku na nieruchomości przy ul. K. w Warszawie. Od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., pismem datowanym na 27 stycznia 2012 r. S.B. wniosła odwołanie. Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., [...], działając na podstawie art. 134 K.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji organu pierwsze instancji.
W sprawie nie budzi wątpliwości data wniesienia przez skarżącą odwołania, co miało miejsce 30 stycznia 2012 r.
Jeśli chodzi natomiast o datę doręczenia zaskarżonej decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r., to ustalone zostało, że została ona wysłana skarżącej dwukrotnie, na ten sam adres: ul. Ś. w Warszawie. Po raz pierwszy przesyłkę nadano 15 grudnia 2011 r., po raz drugi 12 stycznia 2012 r. Dopiero przesyłka wysłana po raz drugi została podjęta, a odebrał ją Ł.M. Korespondencja wysłana za pierwszym razem została dwukrotnie awizowana i zwrócona do nadawcy z uwagi na jej niepodjęcie w terminie.
W niniejszej sprawie osią sporu jest data, w której nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Do tej właśnie kwestii S.B. odnosi wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej.
Z pierwszej części argumentacji skargi kasacyjnej, którą skarżąca łączy z zarzutami naruszenia art. 134 K.p.a., art. 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obecnie opubl. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – uw. NSA) oraz art. 8 K.p.a., wywieść należy, iż zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był orzekać w sprawie przez pryzmat zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. S.B. uwypukliła w szczególności fakt, że decyzja została jej faktycznie doręczona (po tym jak przesłano ją po raz drugi – uw. NSA), a ona złożyła odwołanie zgodnie z zawartym w niej pouczeniem. Nie wiedziała wówczas o jakiejkolwiek wcześniejszej próbie doręczenia. Zdaniem skarżącej stwierdzając uchybienie do wniesienia odwołania naruszono jej konstytucyjne prawo do ochrony praw w drodze postępowania odwoławczego.
Podnosząc zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 i § 4 oraz naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. S.B. podkreśliła natomiast, że w dacie kiedy doręczano jej decyzję po raz pierwszy przebywała ona poza miejscem zamieszkania z powodu choroby brata oraz złego stanu zdrowia matki i przez to nie mogła odebrać zaadresowanej do niej korespondencji. Okoliczności te – jej zdaniem – nie zostały uwzględnione w sprawie. W ocenie skarżącej nie można też mówić o "niemożności" doręczenia decyzji w trybie określonym w art. 44 § 1 i 4 K.p.a., skoro decyzję – ponownie wysłaną – ostatecznie skutecznie doręczono.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutów skargi kasacyjnej nie można uwzględnić. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 41 K.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (§ 1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2).
W niniejszej sprawie S.B. konsekwentnie posługiwała się w sprawie adresem ul. Ś. w Warszawie i nie podała żadnego innego adresu, w którym w określonych okresach mogłaby przebywać. W tym stanie rzeczy Inspektor Powiatowy mógł i powinien dokonywać doręczeń na ten właśnie adres.
Decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r. została wysłana do skarżącej właśnie na ul. Ś. w Warszawie. Po raz pierwszy awizowano ją w dniu 19 grudnia 2011 r. Awizo pozostawiono w skrzynce oddawczej. Przesyłka listowa była przechowywana przez wymagany okres 14 dni w placówce pocztowej. Ponownej awizacji dokonano w dniu 27 grudnia 2011 r. Zgodnie z art. 44 § 1 i 4 K.p.a. doręczenie nastąpiło zatem ze skutkiem na 2 stycznia 2012 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutku doręczenia dokonanego w trybie zastępczym na podany przez stronę aktualny adres do doręczeń nie wyłącza okoliczność, że strona przebywała przez określony okres czasu poza miejscem zamieszkania w związku z opieką nad członkami rodziny. W takiej sytuacji skarżąca – świadoma toczącego się postępowania administracyjnego (wszczętego zresztą z jej inicjatywy) – powinna powiadomić organ o zmianie adresu pobytu.
Nie może mieć też znaczenia dla skuteczności doręczenia fakt, iż decyzję wysłano stronie ponownie. Ponowne przesłanie miało jedynie charakter informacyjny, gdyż żaden przepis prawa nie łączy z taką okolicznością skutku w postaci podważenia dotychczasowych doręczeń i ponownego "otwarcia" terminów do wniesienia środków odwoławczych.
Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez skarżącą argumentów, w których wskazuje ona, iż doręczenie nie było skuteczne z przyczyn od niej niezależnych, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że okoliczności takie jak opieka nad bliskimi (na skutek której strona pozostawała poza domem), czy nawet działanie organu wprowadzające stronę w błąd (ponowne doręczenie decyzji) mogą stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (przy zachowaniu warunków określonych w art. 58 i nast. K.p.a.). Nie są to natomiast okoliczności usprawiedliwiające przyjęcie odmiennej daty skutku doręczenia decyzji, która wynika jednoznacznie z przepisów prawa – art. 44 § 1 i 4 K.p.a.
Mając zatem na uwadze, że decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r. doręczono skarżącej zastępczo ze skutkiem na 2 stycznia 2012 r., a odwołanie zostało złożone 30 stycznia 2012 r., Inspektor Wojewódzki zasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a.
Skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.