Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę R. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 17 sierpnia 2005 r. R. Z. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu o przywrócenie do stanu zgodnego z prawem granic nieruchomości stanowiącej jej własność, położonej w I. przy Pl. [...], na działce ewid. nr [...]. Wskazała na przekroczenie granicy działki stanowiącej jej własność, poprzez budowę dwóch pawilonów handlowych na działkach o nr ewid. [...] i [...].
W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]) wyjaśnił stronie, że nie jest właściwy do rozstrzygania spraw związanych z naruszeniem praw własnościowych, które należą do sfery prawa cywilnego. Jednocześnie organ odniósł się do ustaleń dotyczących zgodności budowy obu obiektów z przepisami ustawy Prawo budowlane.
Pismem z dnia 2 kwietnia 2011 r. R. Z. złożyła zażalenie na bezczynność PINB w Żaganiu, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2005 r.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie R. Z. za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie doszło do bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu, albowiem organ pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. udzielił wnioskodawczyni stosownych wyjaśnień, a stanowisko organu I instancji zawarte w powyższym piśmie było prawidłowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim R. Z. zakwestionowała przyjętą przez organ nadzoru budowlanego kwalifikację pisma z dnia 17 sierpnia 2005 r., jako skargi wniesionej na podstawie art. 227 i nast. k.p.a., nie zaś, jako wniosku do organu właściwego w sprawach kontroli i ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu wniósł o jej odrzucenie, jako nieuzasadnionej.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że treść wniosku skarżącej z dnia 17 sierpnia 2005 r. wskazuje, że żądanie w nim zawarte nie mogło zostać załatwione przez organ w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nadto zwrócił uwagę, że pomimo udzielonej przez organ odpowiedzi w piśmie z dnia 23 sierpnia 2005 r., skarżąca nie sprecyzowała treści żądania zawartego w powyższym wniosku, występując z zażaleniem na bezczynność organu polegającą na niezałatwieniu jej pisma z dnia 17 sierpnia 2005 r., dopiero 2 kwietnia 2011 r.
Skarżąca zwróciła się do organu o przywrócenie do stanu zgodnego z prawem granic nieruchomości stanowiącej jej własność. Sąd zaaprobował stanowisko organów, że wobec tak sformułowanego wniosku, organ administracji nie miał żadnych uprawnień do tego, aby wniosek skarżącej załatwić poprzez rozstrzygnięcie władcze, czyli wydanie decyzji administracyjnej. Nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji, gdy wniosek dotyczy roszczenia o charakterze cywilnym. Taki bowiem charakter ma roszczenie zawarte w piśmie skarżącej z dnia 17 sierpnia 2005 r., albowiem dotyczy naruszonego prawa własności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła reprezentowana przez pełnomocnika R. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 35 § 1, § 2, § 3 i § 5 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 90, poz. 1071 ze zm.) - dalej K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek skarżącej z dnia 17 sierpnia 2005 r. złożony do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie przepisy regulujące procedurę administracyjną, w tym terminy załatwiania spraw administracyjnych;
- - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek przyjęcia przez Sąd I instancji, iż przedmiotowy wniosek nie mógł spowodować wszczęcia żadnej sprawy administracyjnej, a został zakwalifikowany, jako dotyczący roszczeń o charakterze cywilnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że organ administracji nie miał żadnych uprawnień do tego, aby wniosek skarżącej załatwić poprzez rozstrzygnięcie władcze;
- 3) art. 151 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezobowiązaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu do wydania decyzji o częściowej rozbiórce obiektu budowlanego: budynku – pawilonu biurowo-handlowego na działkach nr ewid. [...] i [...], graniczących z nieruchomością skarżącej, albo wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej, gdyż w przedmiotowej sprawie Sąd błędnie oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a., zamiast uwzględnić ją w oparciu o art. 149 P.p.s.a. i zobowiązać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu do wydania w określonym terminie stosownego aktu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że od złożenia przez nią przedmiotowego wniosku upłynęło 7 lat i jej zdaniem, nie można przyjąć uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie mógł załatwić wniosku skarżącej w inny sposób niż poprzez udzielenie stosownej informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).
W istocie zarzuty skargi zmierzają do podważenia oceny faktycznej i prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku odnośnie braku bezczynności organów wobec żądania skarżącej przywrócenia do stanu zgodnego z prawem granic nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). Zatem stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów, to zaskarżony wyrok byłby odmiennej treści.
Oparte z na tej podstawie zarzuty okazały się niezasadne. Odnośnie ustalenia stanu faktycznego skarga kasacyjna nie podważa skutecznie ustaleń poczynionych przez organy i podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że został on ustalony prawidłowo.
Należy wskazać, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej może dotyczyć wyłącznie kwestii mieszczącej się w kognicji sądów administracyjnych.
W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że pismo skarżącej z dnia 17 sierpnia 2005 r. nie wszczęło żadnego postępowania administracyjnego, a jego załatwienie nie mogło nastąpić w drodze wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia, albowiem nie dotyczyło spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.
Nie można zatem uznać za trafny zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 149 P.p.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, że naruszenie art. 151 i art. 149 P.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć, albo w przypadku stwierdzenia zaistnienia bezczynności organu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego. Przepisy art. 151 i 149 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to tzw. przepisy wynikowe. Warunkiem ich zastosowania jest bowiem spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej, albo bezczynności (przewlekłości) postępowania.
Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych postanowień i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 i 149 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tych regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 i art. 149 P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej strona skarżąca nietrafnie też zarzuciła naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona skarżąca nie zarzuca, by uzasadnienie wyroku nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjna.
Obowiązku przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można rozumieć, jako szczegółowego, drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy. Przedstawienie stanu sprawy ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien odnieść się jedynie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej jest w pełni możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w Uchwale Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 luty 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010 r., z. 3 poz.
39) stosownie, do którego przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. Konfrontowany z powyższą tezą zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nie przedstawienie, w uzasadnieniu wyroku, przesłanek uznania, że wniosek skarżącej nie wszczął żadnej sprawy administracyjnej, albowiem dotyczył roszczeń o charakterze cywilnym, należy uznać za całkowicie chybiony.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 8, art. 9, art. 35 § 1, § 2, § 3 i § 5 oraz art. 36 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany, albowiem naruszenie wskazanych w petitum norm i zasad postępowania administracyjnego można podnosić w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżąca nie może podważać ustaleń faktycznych.
W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.
Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie wskazała przekonujących argumentów wskazujących na sposób naruszenia norm i zasad postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Trafnie bowiem stwierdzono, że właściwym do rozstrzygnięcia sporu o naruszenie granic nieruchomości jest sąd powszechny.
Z przyczyn wyżej wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny uznając niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.