Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1243/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...[ S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności stacji bazowej telefonii komórkowej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie legalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Nr [...] zlokalizowanej w P. przy ul. Ż., na działce nr geod. [...]. Organ, powołując się na art. 31 k.p.a., wyjaśnił, iż Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] (dalej Stowarzyszenie), żądając wszczęcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej, nie wykazało, aby którykolwiek z celów statutowych Stowarzyszenia uzasadniał podjęte działanie. Nie przedstawiono również dowodów wskazujących na zaistnienie zagrożeń związanych z przedmiotową stacją bazową, które pozwoliłyby na analizę, czy faktycznie interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania. Wskazany bowiem w złożonym wniosku fakt uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest dowodem na naruszenie interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.
Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia na powyższe postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wywiódł, że dopiero ustalenie, iż w danej sprawie występują okoliczności wyłączające istnienie po stronie organizacji interesu ogólnospołecznego uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Wniosek Stowarzyszenia wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie legalności przedmiotowej stacji bazowej oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi Stowarzyszenia. Nie występują jednocześnie dowody, które wykluczałyby istnienie interesu społecznego w niniejszym postępowaniu.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 31 § 1 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że organizacja społeczna nie musi we wniosku o wszczęcie postępowania wskazywać konkretnego interesu społecznego za tym przemawiającego,
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż zgodzić należy się ze skarżącym, że samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem tego wniosku.
W ocenie Sądu, żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia określonymi w § 7 statutu Stowarzyszenia.
Sąd zauważył, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków innej osoby i jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu może być uznane za niezasadne, ze względu na brak interesu społecznego. Sąd podkreślił, iż użyte w art. 31 k.p.a. pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. W ocenie Sądu, przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni.
Sąd podzielił stanowisko organu, iż skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Powołane przez Stowarzyszenie we wniosku okoliczności powinny być wnikliwie przeanalizowane przez organ administracji publicznej właśnie w kontekście wykazania interesu społecznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, iż organizacja społeczna nie jest zobligowana do wykazania na etapie wniosku inicjującego postępowanie administracyjne konkretnego interesu prospołecznego przemawiającego za żądaniem wszczęcia postępowania.
Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i uchylenie poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. oraz zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na żądanie organizacji społecznej jest wyznaczone przesłankami: - po pierwsze, przesłanką celu statutowego, - po drugie, przesłanką "przemawia za tym interes społeczny". Przy ustaleniu spełnienia pierwszej przesłanki podstawą jest statut Stowarzyszenia, w którego celach działania zapisano ochronę zdrowia i życia, a zatem cel statutowy pozostaje w związku z przedmiotem postępowania w sprawie. Przy ustaleniu drugiej przesłanki, należy zważyć, że ustawodawca w jej konstrukcji prawnej wprowadził pojęcie niedookreślone, do jakiego należy pojęcie "interesu społecznego". Interes społeczny to interes, który nie dotyczy indywidualnej osoby, a ogółu społeczeństwa. Na interes społeczny składa się wiele wartości, do których należy ochrona społeczeństwa przed działaniami mającymi wpływ na życie, zdrowie, ochronę środowiska.
Katalog wartości składający się na interes społeczny jest zatem szeroki. Do takich wartości należy zaliczyć też ochronę przed działaniami nie mającymi umocowania w przepisach prawa, a ingerującymi w ochronę wskazanych wyżej wartości. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach faktycznych sprawy: uchylenia pozwolenia na budowę oraz rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach uzasadnione jest interesem społecznym podjęcie postępowania w sprawie legalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie chodzi przy tym o nadzwyczajne tryby postępowania, które mają za przedmiot weryfikację zgodności z prawem obowiązujących w obrocie prawnym decyzji, a ocenę legalności już wykonanych robót budowlanych po uchyleniu pozwolenia na budowę. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wykazało interes społeczny w sprawie. Wykazanie interesu społecznego nie można wiązać z nakazem ustalenia, że w sprawie występują wartości, które grożą życiu lub zdrowiu lub naruszają ochronę środowiska, skoro są to okoliczności faktyczne będące przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej.
Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowej argumentacji, w pełni odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.