Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2004 r. sygn. akt IV SA 2274/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], którą na wniosek spółki A ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rewaloryzacji istniejącej hali fabrycznej wraz z nowoprojektowaną zabudową uzupełniającą, z przeznaczeniem na funkcje techniczne i składowe oraz funkcje uzupełniające: wystawnictwo, punkty handlowe o powierzchni sprzedaży nie większej niż 1000 m2, usługi, ochrona zdrowia itp., budowa wjazdów, parkingu do 200 miejsc postojowych oraz infrastruktury technicznej w Warszawie przy ul.S. i Ż. na działkach o nr ew. [...], [...], oraz części działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. 21.800 m2 oznaczonej na załączonej mapie literami [...].
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji i zaskarżonej decyzji podano, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] H. P. zarzuciła naruszenie art. 40 ust.1, art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 43a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 107 § 3 i art. 113 § 1 kpa. Zarzuciła, że organ II instancji przyjął zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem zebrany materiał wskazywał na ewidentną sprzeczność z tymi ustaleniami. Decyzja organu I instancji nie zawierała sprecyzowanego rodzaju inwestycji posługując się ogólnikowym stwierdzeniem "rewaloryzacja istniejącej hali fabrycznej" nie wskazując na czym ona ma polegać, co stanowi naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Skarżąca wywodziła też, że nie ulega wątpliwości, że zamiarem inwestora jest wybudowanie supermarketu, o czym świadczy zapis o realizacji punktów handlowych o powierzchni sprzedaży nie większej niż 1000 m2 oraz oferty kierowane do różnych podmiotów na terenie miasta, co ewidentnie koliduje z zapisami planu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że skarga jest zasadna. Wskazał, że organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania od decyzji złożonego przez Izbę Kupców i Przemysłowców, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Organ odwoławczy obowiązany jest w razie wniesienia odwołania zbadać czy podmiot ma w sprawie interes prawny lub obowiązek w toku postępowania. Jeżeli w toku postępowania odwoławczego stwierdzi po stronie wnoszącej odwołanie brak interesu prawnego lub obowiązku, to winien w tym zakresie umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa).
Sąd w pełni uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja powinna zawierać określenie między innymi rodzaju inwestycji. Dlatego taka decyzja powinna ogólnie określać wymagania, które przesądzą z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ukształtowaniu projektowanej inwestycji w sposób wiążący projektanta (art. 34 Prawa budowlanego), jak również organ wydający pozwolenie na budowę lub odrębną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W decyzji organu I instancji rodzaj inwestycji określono pojęciem "rewaloryzacja istniejącej hali fabrycznej". Słowo "rewaloryzacja" w Słowniku Języka Polskiego wyd. PWN 1981 tom III str. 52 oznacza " przywrócenie rzeczywistej wartości obiektom, przedmiotom, które z jakiś powodów (np. wskutek zaniedbania) straciły na wartości".
Użycie tak ogólnego pojęcia określającego rodzaj inwestycji nie odpowiada wymogom art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał w pełni za zasadny wywiedziony w skardze zarzut o lakonicznym i ogólnikowym sformułowaniu rodzaju inwestycji bez wskazania, na czym ma ona polegać, gdy tymczasem kwestia zabudowy uzupełniającej jest określona dość szczegółowo. Ponadto organy obydwu instancji nie rozwiały wątpliwości, czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie faktycznie supermarketem, co do którego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 2001 r. widnieje bezwzględny zakaz tego typu inwestycji. Przedstawione w aktach administracyjnych dowody w postaci ofert o powstaniu centrum handlowego mogą określać cel planowanego zamierzenia inwestycyjnego i należy określić czy nie jest ono sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Spółka A wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1/ naruszenie procedury administracyjnej określonej w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powodujące nieważnośćpostępowania, przez rozpoznanie sprawy z udziałem nienależycie umocowanego pełnomocnika. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że w aktach sprawy jest pełnomocnictwo substytucyjne udzielone przez radcę prawnego T. S. radcy prawnemu A.M.-G. do reprezentowania spółki A przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w postępowaniu toczącym się ze skargi Izby Kupców i Przemysłowców na postanowienie SKO uchylające postanowieniem o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu nienależycie umocowanego pełnomocnika powoduje nieważność postępowania;
2/ naruszenie procedury administracyjnej określonej w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w wyniku nie zawiadomienia o terminie rozprawy. Uzasadniając ten zarzut skargi kasacyjnej wywodzono, że o terminie rozprawy nie został zawiadomiony C. A.;
3/ zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zbyt lakonicznie i ogólnikowo określa rodzaj inwestycji. Powołując się na stanowisko Sądu przyjęte w zaskarżonym wyroku i orzecznictwo sądowe, skarżący wywodził, że decyzja powinna jedynie ogólnie określać rodzaj inwestycji, natomiast uszczegółowienie rodzaju inwestycji i rozwiązań technicznych następuje dopiero na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Zarzucono, że w sposób nieuzasadniony Sąd jako dowód dopuścił oferty rozesłane przez firmę S. Oferty te nie były przygotowane przez inwestora i nie mogą świadczyć o jego ukrytych intencjach. Były one jednak uwzględnione przy przyjęciu oceny, że planowana inwestycja może być faktycznie supermarketem.
Na tej podstawie wnosiła o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nieważność postępowania zachodzi gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Wywiedziony zarzut nieważności postępowania oparty na tej podstawie nie jest zasadny. Jak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano jest możliwe omyłkowe wszycie do akt pełnomocnictwa sybstytucyjnego udzielonego A. M.G. W Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie toczyło się postępowanie ze skargi H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] oraz postępowanie ze skargi Izby Kupców i Przemysłowców na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.
W wyniku oczywistej omyłki pełnomocnictwo substytucyjne udzielone przez radcę prawnego T. S. radcy prawnemu A. M.-G. do reprezentowania spółki A przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w postępowaniu toczącym się w związku ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] zostało wszyte do akt sprawy (sygn. akt IV sa 2275/03) ze skargi Izby Kupców i Przemysłowców na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaś pełnomocnictwo w tej sprawie udzielone A. M.-G. zostało wszyte do akt sprawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (sygn. akt IV SA 2274/03).
Podstawa nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Ta przesłanka nieważności zastępowania wystąpi tylko w razie gdy sąd dopuści do czynności w postępowaniu pełnomocnika bez umocowania, z zatem gdy pełnomocnik nie przedstawił pełnomocnictwa. Przedstawienie pełnomocnictwa strony jest bezwzględnym warunkiem skuteczności czynności procesowych. Przesądza o tym rozwiązanie prawne przyjęte w przepisach art. 44 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi: "Sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osobę nie mogącą przedstawić pełnomocnictwa (§ 1).
Sąd wyznaczy równocześnie termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa powinna je złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę. Jeżeli termin upłynął bezskutecznie, sąd pominie czynności procesowe tej stron (§ 2)". O nienależytym umocowaniu pełnomocnika strony można też mówić w razie dopuszczenia do czynności procesowych poza zakres umocowania do dokonania tylko określonych czynności w postępowaniu (art. 36 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sprawie zatem nie można przyjąć jako zasadnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną był w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym należycie umocowany, a omyłkowe wszycie pełnomocnictwa do akt sprawy o sygnaturze IV SA 2275/03 nie wypełnia przesłanki nieważności postępowania. Rozprawy w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i ze skargi Izby Kupców i Przemysłowców na postanowienie Kolegium Odwoławczego w Warszawie zostały przeprowadzone 7 października 2004 r. o godz. 10.15 do 10.55. W sprawie zachodzi zatem oczywista omyłka.
Nie można również uznać za zasadny drugi zarzut wywiedziony w skardze kasacyjnej. Spółka A nie wywodzi naruszenia przysługującego jej prawa do obrony, a stawia zarzut naruszenia prawa do obrony C.A. Według art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw". Prawo do obrony jest to prawo, które przysługuje stronom jak i podmiotom na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo do obrony jest to prawo, którym dysponuje strona na zasadzie rozporządzalności, a zatem udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostawiony jest ocenie strony (podmiotu na prawach stron) a w konsekwencji ocena, czy doszło do jego naruszenia jest pozostawiona ocenie strony (podmiotu na prawach strony), której prawo naruszono. Konsekwentnie usunięcia tego rodzaju naruszenia domagać się może wyłącznie podmiot, którego prawo zostało naruszone.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa do obrony C. A., który jest w sprawie podmiotem na prawach strony. Powoduje to, że ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Według art. 42 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: rodzaj inwestycji". Zastosowana wykładnia przez Sąd jest w pełni prawidłowa.
Sąd w pełni zasadnie zwrócił uwagę i wywiódł, że zastosowane określenie rodzaju inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami wykładni językowej. W języku polskim rewaloryzacja to "przywrócenie rzeczywistej wartości obiektom, przedmiotom, które z jakiś powodów straciły na wartości". Takie ogólne określenie, poza sprzecznością ze szczegółowymi zamiarami inwestora, nie odpowiadają określeniu rodzaju inwestycji. Zważyć też należy na określenie funkcji uzupełniającej przez określenie "itp.", co już pozbawione jest cech określenia rodzaju inwestycji, pozostawiając je uznaniu inwestora. Zasadnie też Sąd wywiódł, że obowiązujący bezwzględnie zakaz lokalizacji supermarketu nakładał na organy orzekające obowiązek takiego określenia rodzaju inwestycji, która by wykluczyła budowę w tym miejscu supermarketu, co jednak z rozstrzygnięcia decyzji nie wynika. Powoduje to, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 43 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym równie jest niezasadny.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.