Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 25/07

Uzasadnienie

II OSK 25/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 września 2006 r., sygn. Akt II S.A./Ke 264/06 oddalił skargę A. B. na uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 września 2005 r. nr XXXI/320/05 w przedmiocie przyjęcia do realizacji zadania inwestycyjnego. Orzeczenie to zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Uchwałą z dnia 26 września 2005 r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego uchwalił przyjęcie do realizacji w latach 2006 - 2007 zadania inwestycyjnego pn. "Modernizacja nieruchomości zlokalizowanej w Kielcach przy ul. Kusocińskiego nr 51 na potrzeby lecznictwa psychiatrycznego w Kielcach", realizację tego zadania powierzył Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu - wojewódzkiej samorządowej jednostce organizacyjnej. Wskazał, że zadanie zostanie sfinansowane z środków pochodzących z Kontraktu Wojewódzkiego i budżetu województwa, koszt realizacji zadania oszacował na kwotę 9.686.891 PLN, zobowiązał Zarząd Województwa Świętokrzyskiego do uwzględnienia powyższego zadania przy opracowywaniu budżetów województwa na lata 2006 i 2007 oraz w Kontrakcie Wojewódzkim i powierzył wykonanie uchwały Zarządowi Województwa Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu tej uchwały Sejmik wskazał, że oddziały psychiatryczne, funkcjonujące w Wojewódzkim Specjalistycznym Zespole Opieki Neuropsychiatrycznej w Kielcach nie spełniają wymogów aktualnie obowiązujących przepisów Ministerstwa Zdrowia. Pozyskanie przez Samorząd województwa obiektów po byłej jednostce wojskowej przy ul. Kusocińskiego stworzyło możliwość rozwiązania problemu lecznictwa psychiatrycznego w Kielcach. Zdaniem organu założycielskiego optymalnym rozwiązaniem jest przekazanie tych obiektów Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w Kielcach, który podejmie się przeprowadzenia w nich remontu i modernizacji, doprowadzając obiekt do wymogów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Koncepcja ta uzyskała pozytywną opinie radnych.

Skargę na tę uchwałę wniósł A. B., który powołując się na art. 90 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm., powoływana dalej jako "usw") wskazał, iż działa jako radny Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego, reprezentując interesy personelu medycznego, chorych Szpitala Psychiatrycznego w Kielcach, ich rodzin oraz społeczności miasta Kielc i województwa świętokrzyskiego a także jako członek Komitetu Obrony Szpitala WSZON i reprezentant wyborców, których prawa zostały naruszone tą uchwałą. Zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza prawo albowiem powierza ona realizację zadania Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w Kielcach, co jest sprzeczne z art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z dnia 30 sierpnia 1991 r. i wydanym na jej podstawie statutem tego szpitala, który nie przewiduje udzielania świadczeń w zakresie lecznictwa psychiatrycznego i nie daje uprawnień kierownictwu szpitala w zakresie modernizacji nieruchomości z przeznaczeniem na leczenie psychiatryczne i finansowanie tego przedsięwzięcia.

Zaproponowana przez Sejmik kolejność działań: najpierw prowadzenie inwestycji a potem zmiana statutu jest nie do przyjęcia albowiem lecznictwo psychiatryczne kieruje się odrębnymi potrzebami. Uchwała narusza także art. 2 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, gdyż nie uwzględnia podstawowych zadań, jakim winno służyć to lecznictwo. Zamiar przeniesienia szpitala psychiatrycznego na obrzeża miasta, do pomieszczeń wymagających adaptacji, został negatywnie zaopiniowany przez Prezesa Zarządu Głównego Polskiego Towarzystwa Psychiatrycznego, Konsultanta Krajowego w dziedzinie psychiatrii, konsultanta wojewódzkiego oraz XXI Okręgowy Zjazd Lekarzy Świętokrzyskiej Izby Lekarskiej, jako niezgodny ze światowymi standardami lecznictwa psychiatrycznego i jako wyraz dyskryminacji chorych psychicznie. Realizacja projektu usunięcia psychiatrii z zespołu oddziałów somatycznych, do czego doprowadzi wykonanie zaskarżonej uchwały, pogorszy opiekę medyczną świadczoną na rzecz osób z zaburzeniami psychicznymi, ograniczy korzystanie tej grupy osób ze specjalistycznych badań i pomocy konsultacyjnej lekarzy innych specjalności.

Aktualne usytuowanie szpitala pozwala na łatwe dotarcie do niego (czego nie zapewnia nowa lokalizacja), a także pozwala chorym "wtopić się" w środowisko, bez wyselekcjonowania ich choroby. Skarżący zarzucił także, że zaskarżona uchwała oparta została na niepełnych danych dotyczących kosztów realizacji inwestycji, które to koszty zostały zaniżone, bowiem dokonany szacunek nie uwzględnia kosztów dróg dojazdowych, odwodnienia, oświetlenia itp. Brak kosztorysu porównawczego, dotyczącego modernizacji istniejącego obecnie kompleksu nie pozwala na rzeczywistą ocenę opłacalności i realności wykonania zadania. Radni przy podejmowaniu tej uchwały zostali wprowadzeni w błąd co do wartości inwestycji, co miało wpływ na przebieg głosowania. Zaskarżona uchwała narusza także podstawowe zadania, ciążące na samorządzie województwa a wynikające z art.14 ust. l pkt 2 usw.

W odpowiedzi na tę skargę Województwo Świętokrzyskie wniosło o jej odrzucenie albo oddalenie. Żądanie odrzucenia skargi zostało uzasadnione tym, że złożone przez skarżącego pismo z dnia 23 marca 2006 r., złożone osobiście przez skarżącego w dniu 29 marca 2006 r. do sądu i nazwane skargą nie zostało podpisane i jeżeli brak ten nie zostanie usunięty, zachodzi podstawa do jego odrzucenia z art. 58 § l pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., cyt. dalej jako "ppsa").

Natomiast uzasadniając swój wniosek o oddalenie skargi organ, powołując się na szereg orzeczeń dotyczących wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zarzucił, iż skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, albowiem żaden przepis nie daje obywatelowi uprawnień do korzystania ze świadczeń zdrowotnych w konkretnie zlokalizowanym zakładzie opieki zdrowotnej. Powierzenie Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w Kielcach realizacji zadania wynika z uprawnienia do wydawania aktów tzw. wewnętrznego kierownictwa płynącego z faktu, że Województwo Świętokrzyskie jest podmiotem, wykonującym uprawnienia organu założycielskiego. Uprawnienie to Województwo uzyskało na podstawie art. 47 ust. l ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw.

Wskazanie w skardze na przepis art. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, jako przepis, z którym sprzeczna jest zaskarżona uchwała nie może być uznane za trafne. Nadto organ podniósł, iż Wojewoda Świętokrzyski działający w trybie nadzoru, o jakim mowa w art. 78 i 79 ustawy o samorządzie województwa nie stwierdził w zaskarżonej uchwale elementów świadczących o jej sprzeczności z prawem.

Na rozprawie przed sądem skarżący sprecyzował, że podstawę prawną do złożenia skargi stanowi art. 91 w zw. z art. 90 usw. Odnośnie interesu prawnego wskazał, że jego naruszenie ma dwojakie podstawy: po pierwsze został naruszony jego własny interes jako radnego, biorącego udział w głosowaniu nad uchwałą przez brak dokładnych danych dotyczących kosztów inwestycji, co zdaniem skarżącego uniemożliwiało pełną realizację nałożonego na niego obowiązku kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej, wynikającego z art. 23 usw; po drugie zaskarżona uchwała narusza jego dobra osobiste, bowiem od 1990 r. jest on pacjentem szpitala neuropsychiatrycznego w Kielcach, chciałby zachować intymność i tajemnicę swego leczenia a ta uchwała powoduje, że nastąpi wyodrębnienie leczenia psychiatrycznego i jego - skarżącego - naznaczenie.

Nadto wskazał, że aktualne usytuowanie szpitala jest dla niego dogodne z uwagi na warunki komunikacyjne. Po przeniesieniu szpitala na obrzeża miasta warunki te nie będą dogodne, w czym skarżący także upatruje naruszenie swego interesu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu swego orzeczenia, że zaskarżona uchwała, należy do kategorii uchwał z zakresu administracji publicznej. Chociaż brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, jednakże w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Zaskarżona uchwała, która dotyczy zmiany przeznaczenia nieruchomości poprzez jej modernizację z przeznaczeniem pod lecznictwo psychiatryczne niewątpliwie nie rodzi skutków cywilnoprawnych a skoro dotyczy majątku samorządowego, w ocenie sądu jest sprawą z zakresu administracji publicznej.

Z kolei uznał, że uchwała ta może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 91 usw, (taką zresztą podstawę prawną ostatecznie wskazał A. B.).

Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że odwołując się w art. 91 do uregulowania zawartego w art. 90, ustawodawca miał na uwadze także to, że wnoszący skargę na czynność prawną winien wykazać nie tylko to, że czynność ta narusza prawa osób trzecich, ale także - i to niejako w pierwszej kolejności - że czynność ta narusza jego - skarżącego - interes prawny lub uprawnienie. Zdaniem Sądu podniesiony przez Województwo zarzut, iż A. B. nie wykazał się legitymacją do zaskarżenia uchwały jest zasadny. Dopiero na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącego wskazał, że naruszenia interesu prawnego i uprawnienia skarżący upatruje w tym, że jako radny biorący udział w głosowaniu nie miał dokładnych danych dotyczących kosztów inwestycji, co uniemożliwiało mu pełną realizację nałożonego na niego w art. 23 usw obowiązku kierowania się dobrem wspólnoty.

Odnosząc się do tego stanowiska Sąd wskazał, iż na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, iż legitymowanie się mandatem radnego ani nie ujmuje ani nie zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. l (por. wyrok NSA z dnia l października 2001 r. sygn. II SA/Ke 1436/017). Interes prawny skarżącego musi zatem wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną. W ocenie Sądu powołany przez skarżącego art. 23 usw, (z którego to przepisu wynika obowiązek kierowania się dobrem wspólnoty i który to przepis został naruszony) nie stanowi normy prawa materialnego, rodzącej dla skarżącego takie prawo, które mogłoby zostać naruszone zaskarżoną uchwałą. Uchwała ta bowiem dotyczy przyjęcia do realizacji inwestycji polegającej na modernizacji nieruchomości z przeznaczeniem na konkretny cel, w związku z czym w żaden sposób nie może naruszać prawa skarżącego czy też obowiązku kierowania się dobrem wspólnoty.

Dlatego też jedynie na marginesie wskazać należy, iż z protokołu sesji, na której została podjęta zaskarżona uchwała wynika, iż już na tej sesji podnoszona była i to przez skarżącego kwestia wyceny inwestycji - że jest ona zaniżona - tym bardziej więc niezrozumiałe jest twierdzenie, że uchwała ta naruszyła jego prawa jako radnego.

Druga podstawa wskazująca zdaniem skarżącego na naruszenie jego interesu prawnego czy też uprawnienia związana jest z jego sytuacją osobistą a mianowicie tym, że od wielu lat pozostaje on w leczeniu neuropsychiatrycznym. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest przyjęcie do realizacji zadania inwestycyjnego "Modernizacja nieruchomości na potrzeby lecznictwa psychiatrycznego". Nawet jeśli z uzasadnienia tej uchwały wynika, że została ona podjęta w związku z planowaną w przyszłości lokalizacją na nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. Kusocińskiego 51 oddziałów lecznictwa psychiatrycznego, to w żadnym razie uchwała ta nie może naruszać w sposób bezpośredni, konkretny i realny interesu prawnego skarżącego. Żaden bowiem przepis nie gwarantuje mu prawa do innego zagospodarowania tej nieruchomości.

Również w żaden sposób nie jest naruszony jego interes prawny czy też uprawnienie skarżącego poprzez to, że realizację tej uchwały powierzono Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w Kielcach zamiast Wojewódzkiemu Specjalistycznemu Zespołowi Opieki Neuropsychiatrycznej, którego jest pacjentem. Uchwała ta, z uwagi na swój przedmiot, nie może także naruszać w sposób bezpośredni konkretny i realny jakichkolwiek dóbr osobistych skarżącego. Dotyczy to także kwestii związanych z usytuowaniem szpitala, przy czym podnieść należy, iż nawet gdyby przedmiotem uchwały było przeniesienie na nieruchomość przy ul. Kusocińskiego wszystkich oddziałów lecznictwa psychiatrycznego, rzekoma niedogodność tego położenia mogłaby, co najwyżej naruszać interes faktyczny skarżącego a nie interes prawny.

W skardze kasacyjnej A. B. reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 184 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie prawa do kontroli sądowej uchwały Sejmiku Samorządowego w drodze orzekania o jej zgodności z ustawami, zagwarantowanej tym przepisem Konstytucji;
2. 2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności naruszenie:
3. - art. 91 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. poprzez nieuwzględnienie wbrew tym przepisom legitymacji A. B. do zaskarżenia uchwały Sejmiku Samorządowego Województwa Świętokrzyskiego mimo, że podejmując zaskarżoną uchwałę sejmik nie wykonał czynności nakazanych prawem i naruszył prawa osób trzecich,
4. - art. 90 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. w związku z art. 23 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie wbrew tym przepisom legitymacji A. B. do zaskarżenia uchwały Sejmiku Samorządowego Województwa Świętokrzyskiego mimo, że jako radny jest obowiązany działać na rzecz wspólnoty województwa, a co za tym idzie podejmować działania zmierzające do ochrony interesów wspólnoty,
5. - art. 18 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sejmik Samorządowy uprawnień wskazanych w tym przepisie, bowiem przepis ten nie daje Sejmikowi prawa do podejmowania uchwal o przyjęciu do realizacji inwestycji na potrzeby lecznictwa psychiatrycznego,
6. - art. 35 ust. 3 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. poprzez podanie kwoty kosztów modernizacji budynku niezgodnie z rzeczywistymi kosztami tej inwestycji, a także bez źródeł jej finansowania w sposób konkretny i bez załączonego kosztorysu takiej inwestycji,
7. - art. 12 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego z dnia 19 sierpnia 1994 r. poprzez nie wzięcie pod uwagę interesów oraz innych dóbr osobistych osób z zaburzeniami psychicznymi, a co za tym idzie dążenia do osiągnięcia poprawy stanu zdrowia w sposób najmniej dla takich osób uciążliwy.
8. - § 5 statutu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach poprzez biedne przyjęcie, iż ma on w zakresie swego działania prowadzenie lecznictwa psychiatrycznego.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej uchwały, 2) zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA w Kielcach naruszył przepis art. 184 Konstytucji odmawiając orzeczenia o zgodności z ustawami zaskarżonej uchwały Sejmiku Samorządowego Województwa Świętokrzyskiego. WSA naruszył także wynikające z powyższego przepisu Konstytucji przepisy proceduralne odmawiając skarżącemu A. B. legitymacji do zaskarżenia uchwały sejmiku samorządowego. W związku z takim podejściem do skargi WSA nie badał w ogóle merytorycznej zasadności skargi z punktu widzenia przepisów prawa materialnego.

Tym nie mniej zaskarżony wyrok narusza także obiektywnie przepisy prawa materialnego. W sprawie został zebrany wystarczający materiał by dokonać w tym przedmiocie odpowiednich ustaleń, dlatego niniejsza skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie przepisów prawa materialnego i zawiera alternatywny wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie uchwały Sejmiku Samorządowego Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 września 2005 roku nr XXXI/320/05.

Wbrew stanowisku WSA przepis art. 91 usw nie zawiera ograniczenia podmiotowego do zaskarżenia niezgodnych z prawem uchwał sejmiku tylko do takich przypadków, gdy skarżący wykaże, że zaskarżona uchwala narusza jego prawa. Całkowicie wystarczające jest wykazanie przez skarżącego naruszenia praw osób trzecich, a nawet tylko wykazanie, że organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Biorąc pod uwagę nadrzędną normę konstytucyjną wynikającą z art. 184 Konstytucji mówiący o możliwości kontroli sądowej decyzji administracyjnych można dokonać następującej oceny przepisów proceduralnych dotyczących legitymacji do zaskarżenia uchwały sejmiku samorządowego. Pierwsza to tendencja ograniczająca takie uprawnienie w szczególności pozbawiająca prawa do zaskarżenia z racji przynależności do wspólnoty samorządowej i druga tendencja rozszerzająca legitymację do zaskarżenia uchwały samorządowej i dająca takie prawo każdemu czyj interes został naruszony.

W związku z tym, że jest członkiem wspólnoty samorządowej (Gminy, Województwa), a zaskarżona uchwala jest wadliwa i w ten sposób narusza interes prawny członka wspólnoty. Należy opowiedzieć się za tendencja, rozszerzającą zakres podmiotów uprawnionych do zaskarżenia uchwal samorządów także o przypadki legitymacji czynnej wynikającej z samej przynależności do wspólnoty samorządowej, bo tylko taka wykładnia jest zgodna z art. 184 Konstytucji. Takie stanowisko wyrażone jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Poniżej powołany wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2005 r. bez żadnej wątpliwości przyznaje mieszkańcom wspólnoty samorządowej legitymację do wniesienia skargi na uchwalę rady gminy w ramach art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi odpowiednik art. 90 ustawy o samorządzie województwa

Jednakże w sprawie niniejszej występują dalsze przyczyny do tego by przyjąć legitymacje czynną skarżącego B. do zaskarżenia uchwały. A więc legitymacja B. wynika że;

1. 1. jest członkiem wspólnoty samorządowej województwa o czym była mowa wyżej,
2. 2. jest radnym sejmiku samorządowego i prawo do zaskarżenia niezgodnej z prawem uchwały wynika dla niego z art. 23 ustawy o samorządzie województwa.
3. 3. jest pacjentem szpitala psychiatrycznego korzystającym ze świadczeń leczniczych w tym szpitalu w związku z tym podjęta niezgodnie z prawem uchwala narusza także jego prawa jako pacjenta.

Uchwala została podjęta przez Sejmik Samorządowy podczas, gdy jej przedmiot nie leży w kompetencji Sejmiku. Ani bowiem wskazany w uchwale art. 18 pkt 2 usw, ani też żaden inny punkt art. 18 tej ustawy czy tez jakikolwiek inny przepis prawa nie daje sejmikowi prawa do podejmowania uchwal o przyjęciu do realizacji inwestycji na potrzeby lecznictwa psychiatrycznego. Ustawa o samorządzie województwa stwarza domniemanie ustawowe kompetencji zarządu województwa, zatem w przypadku gdy dana kompetencja nie została wyraźnie ustawą przyznana sejmikowi to sprawa pozostaje w kompetencji zarządu województwa i podejmowanie uchwały przez sejmik jest bezprawne i stanowi naruszenie art. 18 usw i zarazem art. 7 Konstytucji RP. Naruszony został więc interes radnego sejmiku i członka wspólnoty polegający na oczekiwaniu, że organy samorządowe działają, zgodnie z obowiązującym prawem.

Zaskarżona uchwała narusza przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz.U.05.249.2104). Uchwała wbrew swej treści nie dotyczy tylko modernizacji nieruchomości, ale także przeznaczenia środków finansowych na ten cel. Tymczasem źródło finansowania podane jest niekonkretnie i nie został do niego dołączony żaden kosztorys. Co więcej wskazana w uchwale kwota jest podana niezgodnie z rzeczywistymi kosztami inwestycji, która opiewa na ok. 15 min zł. Natomiast uchwała Sejmiku z dnia 26.10.2006 r. przewiduje w załączniku do tej uchwały na str. 3 nakłady finansowe na modernizację nieruchomości na 14 min zł. Natomiast żadna z tych uchwał jak zostało podane wyżej nie przewiduje źródła finansowania tej inwestycji, zważywszy, że budżet Województwa Świętokrzyskiego na 2006 rok na stronie 18 przewiduje, iż wydatki majątkowe na lecznictwo psychiatryczne wynoszą 1.976.000, 00 zł. Uchwala narusza wiec art. 35 ust. 3 Ustawy o finansach publicznych.

Został więc naruszony interes skarżącego jako radnego i członka wspólnoty polegający na oczekiwaniu zgodnych z prawem organów samorządowych i na dokonywaniu dyspozycji środkami finansowymi w sposób uzasadniony ekonomicznie, a nie tak by były one marnotrawione. Realizacja uchwały jak wynika z jej § l ust 2 została powierzona Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w Kielcach. W treści uchwały nie jest wskazana żadna podstawa prawna, dla której Woj. Szpital Zespolony miałby się zajmować realizacją inwestycji. Natomiast zgodnie ze statutem tego szpitala nie ma on w zakresie swego działania prowadzenia lecznictwa psychiatrycznego. Takie działania Szpital mógłby podjąć jedynie w przypadku klęski żywiołowej lub w celu wykonania zobowiązań międzynarodowych, o czym świadczy treść § 5 ust. 3 statutu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach. Z tego wzglądu uchwala nie zawiera więc uzasadnienia, nie jest wskazana podstawa prawna do powierzenia innemu szpitalowi inwestycji dotyczących innego szpitala, co także stanowi naruszenie ustawy o finansach publicznych i Konstytucji RP.

Naruszona została ustawa o ochronie zdrowia psychicznego z dnia 19 sierpnia 1994 r, (Dz.U.94.111.535). Zgodnie z ustawą o ochronie zdrowa psychicznego lecznictwo psychiatryczne jest wyodrębnioną częścią systemu ochrony zdrowia społeczeństwa, które powinno spełnić pewne szczególne wymagania. Z bardzo ogólnego art. 12 tej ustawy wyciągnąć należy następujące wnioski. Lecznictwo psychiatryczne powinno być realizowane w sposób jak najmniej uciążliwy dla pacjenta. Między innymi polegać to musi na tym, że szpital psychiatryczny powinien być zlokalizowany w taki sposób, który zapobiega możliwości indywidualizacji pacjentów tego szpitala określanej fachowo mianem stygmatyzacji. Pożądane jest więc, aby szpital psychiatryczny zlokalizowany był przy innych placówkach medycznych w taki sposób by pacjenci tego szpitala nie odczuwali wyizolowania i nie byli narażeni na możliwość ich indywidualizacji przez otoczenie jako szczególnego rodzaju pacjentów mających problemy ze zdrowiem psychicznym.

Ponadto pacjenci psychiatryczni mają tą szczególna cechę, że narażeni są na podejmowanie zachowań zagrażających ich zdrowiu somatycznemu, które mogą być zniwelowane tylko przez szybki i bezpośredni dostęp do specjalistów z innych działów medycyny tak, aby zapobiec ujemnym skutkom urazów ciała do jakich mogło dojść w skutek nieprzewidywalnych zachowań lego typu pacjentów. Zatem zapobieżenie stygmatyzacji pacjentów psychiatrycznych i umożliwienie im korzystania z innych koniecznych zabiegów lekarskich dotyczących zdrowia somatycznego może dokonywać się tylko, gdy placówka leczenia psychiatrycznego znajduje się w bezpośredniej bliskości innych oddziałów szpitalnych. Stanowisko takie poparte zostało także przez: Prezesa Zarządu Głównego PTS i Konsultanta Krajowego \v dziedzinie Psychiatrii wyrażone w piśmie do Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 22.09.2005 r., Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie Psychiatrii wyrażone w piśmie z dnia 30.09.2005 r. oraz przez XXI Okręgowy Zjazd Lekarzy Świętokrzyskiej Izby Lekarskiej wyrażone w stanowisku nr 2 z dnia 21 października 2005 r. Tymczasem zaskarżona uchwała zawiera w sobie wyraźne ukierunkowanie na to, by docelowo szpital psychiatryczny został wyprowadzony z ulicy Grunwaldzkiej w Kielcach na ulicę Kusocińskiego w okolice tzw. Stadionu Leśnego w Kielcach.

Do tego aby takie działania zrealizować nie zostały podjęte konieczne z punktu widzenia art. 12 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego analizy uwarunkowań terenowych dla lokalizacji nowej siedziby szpitala psychiatrycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie ewentualnie o jej odrzucenie. Wskazano, że brak w niej właściwie wskazanych podstaw kasacji, co jest brakiem nieusuwalnym i powinno skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej. Gdyby jednak Sąd nie podzielił wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, podkreślono, że pochodzi ona od osoby legitymującej się jedynie interesem faktycznym, a zatem powinna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze dlatego, że nie określa, jakie konkretne przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez Sąd I instancji, ponieważ każdy z powołanych przez skarżącego przepisów usw (art. 23, 90 i 91) mających uzasadniać, że ma on interes prawny w sprawie składa się z kilku ustępów, zawierających odrębne uregulowania prawne. Nie wiadomo więc, których uregulowań dotyczy zarzut ich naruszenia przez Sąd, tym samym rozpoznawana skarga kasacyjna nie określa granic zaskarżenia..

Ponadto w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Zatem koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi ma więc wskazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony przez orzekający sąd i na czym - jego zdaniem - polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd. Mówiąc innymi słowy, formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony.

Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych) - por. np. art. 16 ustawy z 5.02.1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. nr 54, poz. 654 ze zm.), określający wydatki niestanowiące kosztów uzyskania przychodów -, to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia.

Po drugie, podniesione przez skarżącego podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Tym samym powstaje pytanie, czy skargę kasacyjną w ogóle oparto na podstawach kasacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że naruszenie prawa materialnego poprzez: "nieuwzględnienie prawa do kontroli sądowej uchwały Sejmiku Samorządowego", "nieuwzględnienie wbrew tym przepisom legitymacji skarżącego", "przekroczenie przez Wojewódzki Sejmik Samorządowy uprawnień", "podanie kwoty kosztów modernizacji budynku niezgodnie z rzeczywistymi kosztami" czy "nie wzięcie pod uwagę interesów oraz innych dóbr osobistych osób z zaburzeniami psychicznymi" nie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 ppsa.

Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej co prawda w stopniu uzasadniającym odrzucenie, ponieważ mimo popełnionych błędów wskazano jednak przepisy, których dotyczą podniesione w niej zarzuty. Jednakże ze względów wskazanych wyżej zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 p.p.s.a.