Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1281/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie uznania praktyk jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z [...] marca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 3 i 4, i art. 65 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.) uznał praktyki – stosowane w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. przez "[...]" spółka z o.o. w M. polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej spowodowanym zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. i zamknięciem podmiotu leczniczego w związku z prowadzonym protestem lekarzy zrzeszonych w [...], przez co pacjenci mogli jedynie złożyć wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej w formie pisemnej bądź na adres poczty elektronicznej podmiotu leczniczego – za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzająca zaniechanie stosowania tej praktyki w dniu 7 stycznia 2015 r.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że bezsporne w sprawie pozostaje, iż Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" spółka z o.o. w M. uczestniczyła do dnia 7 stycznia 2015 r. w proteście lekarzy rodzinnych zrzeszonych w [...]. Rzecznik Praw Pacjenta, na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 2 stycznia 2015 r. za pośrednictwem ogólnopolskiej infolinii, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów w przychodni. W sprawie niekwestionowane jest również to, że w dniu 2 i 5 stycznia 2015 r. przychodnia była zamknięta, bowiem zaprzestała udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. Pacjenci mogli złożyć wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej za pośrednictwem poczty bądź na adres poczty elektronicznej przychodni. W dniu 7 stycznia 2015 r. przychodnia rozpoczęła udzielanie świadczeń zdrowotnych, bowiem zostało zawarte porozumienie pomiędzy lekarzami zrzeszonymi w [...] a Ministrem Zdrowia, w wyniku którego protest lekarzy zakończył się.
W konsekwencji, spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy ograniczenie pacjentom dostępu do dokumentacji medycznej poprzez uniemożliwienie złożenia osobiście wniosku w placówce przychodni w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. stanowiło praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta), Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 64 ust. 3 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, zgodnie z którym nie wydaje się decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazującej jej zaniechanie, jeżeli podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizator strajku zaprzestał stosowania praktyki, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy, w tym przypadku wydaje się decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzającą zaniechanie jej stosowania.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej.
"Zbiorowe" prawa pacjentów odnoszą się do tych praw, o których, mowa w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w przepisach szczególnych. Używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych i potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość – grupę zasługująca na szczególną ochronę. Tym samym ustanowił odrębny przedmiot ochrony, niezależny od ochrony praw indywidualnych pacjentów. O naruszeniu zbiorowych praw pacjentów możemy mówić wówczas, gdy skutki działań mogą zagrażać lub realizować się w sferze każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnych okolicznościach.
Zatem dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest ustalenie, czy konkretne działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Oznacza to, że nie ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter, a w związku z tym możliwość (chociażby tylko potencjalna) wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nie są bowiem oceniane wyłącznie działania lecz także zaniechania, które również mogą wywoływać skutki w postaci naruszenia zbiorowych praw pacjenta. Dyspozycja art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, wskazuje na zorganizowany charakter działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, które mają na celu pozbawienie praw pacjentów. Przesłanka zachowania zorganizowanego kładzie nacisk przede wszystkim na zaplanowanie czegoś i przeprowadzenia jakiegoś działania lub powstrzymanie się od jakiegoś działania. Do uznania "celowości" działania lub zaniechania wystarczy, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych co najmniej przewiduje, iż jego zachowanie doprowadzi do naruszenia praw pacjentów i na to się godzi. Zakaz stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów ma charakter bezwzględny i wynika z samej ustawy (art. 59 ust. 2 ww. ustawy).
Z kolei, naruszenie zbiorowych praw pacjenta wymaga spełnienia dwóch przesłanek: bezprawności działania lub zaniechania i naruszenia zbiorowego interesu konsumentów mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej.
Prawo pacjenta do dokumentacji medycznej zostało szczegółowo uregulowane w rozdziale 7 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. W art. 26 ust. 1 ustawy, wskazano, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Po śmierci pacjenta, prawo wglądu w dokumentację medyczną ma osoba upoważniona przez pacjenta za życia (art. 26 ust. 2 ustawy).
Prawidłowo Rzecznik Praw Pacjenta wskazał, że zgodnie z art. 27 ww. ustawy, dokumentacja medyczna może być udostępniona:
- 1) do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych; '
- 2) poprzez sporządzanie jej wyciągów, odpisów lub kopii;
- 3) poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji.
Ponadto w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. Nr 252, poz.1697 ze zm.), udostępnienie dokumentacji medycznej następuje bez zbędnej zwłoki. W przypadku, gdy udostępnienie dokumentacji nie jest możliwe, odmowa wymaga zachowania formy pisemnej oraz podania przyczyny (§ 79 rozporządzenia).
I tak, kierując się powyższym i kontrolując wskazaną decyzję Rzecznika Praw Pacjenta, mając przy tym na względzie tak zarzuty sformułowane w skardze, jak i akta sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zdaniem Sądu, Rzecznik Praw Pacjenta prawidłowo bowiem przyjął, iż w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. "[...]" spółka z o.o. w M. naruszyła zbiorowe prawa pacjentów poprzez ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej umożliwiając pacjentom złożenie wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie za pośrednictwem poczty lub na adres poczty elektronicznej. Prawidłowo Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził zaniechanie stosowania tej praktyki w dniu 7 stycznia 2015 r.
Sąd podzielił ocenę Rzecznika Praw Pacjenta przedstawioną w zaskarżonej decyzji, że w celu realizacji przedmiotowego prawa pacjent powinien złożyć stosowne żądanie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych o udostępnienie dokumentacji medycznej w wybranej przez siebie formie, określonej w art. 27 ww. ustawy, a zatem przez udostępnienie dokumentacji do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, poprzez sporządzanie jej wyciągów, odpisów lub kopii, czy poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru. Przepisy prawa nie określają jednak w jaki sposób pacjent może złożyć powyższy wniosek. Zatem, zdaniem Sądu, należy uznać, że wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej może zostać złożony w dowolny sposób, w szczególności pacjent może udać się do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych i osobiście złożyć taki wniosek.
Sąd podkreślił, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych leczniczy nie może ograniczać sposobu przyjmowania wniosków o udostępnienie tej dokumentacji jedynie do formy pisemnej bądź elektronicznej.
Sąd zgodził się z Rzecznikiem Praw Pacjenta, że w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. przychodnia naruszyła zbiorowe prawa pacjentów poprzez ograniczenie sposobu składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej, bowiem pacjent nie mógł złożyć takiego wniosku bezpośrednio w placówce przychodni, a zważywszy, że udostępnienie dokumentacji nie jest z reguły czynnością wymagającą skomplikowanych procedur, pacjent nie mógł zrealizować swojego prawa "bez zbędnej zwłoki", co w standardowych warunkach może oznaczać niezwłocznie, w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r.
Sąd podkreślił, że samo zamknięcie przychodni, niezależnie z jakiego powodu – czy jest to protest, strajk, czy nawet w sytuacji zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia – nie ma znaczenia w kontekście naruszenia zbiorowych praw pacjentów przez brak lub ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej. Działanie polegające na zamknięciu podmiotu leczniczego jest działaniem celowym, przewidywalnym, a bezpośrednią konsekwencją celowego działania polegającego na jego zamknięciu było również świadome naruszenie zbiorowych praw pacjentów polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej, czy też zaniechaniu jej udostępnienia w prawem przewidzianej formie.
Przychodnia lekarska nie jest typowym podmiotem gospodarczym o charakterze biznesowym, który w dowolnym momencie można zamknąć. W przypadku podmiotu gospodarczego będącego podmiotem leczniczym należy mieć na uwadze, że w czasie gdy jest zamknięty nadal istnieją obowiązki wobec aktualnych lub byłych pacjentów – do których należy między innymi udostępnianie dokumentacji medycznej. A zatem, należy tak zorganizować działalność, jej zakończenie, czy też choćby chwilowe zamknięcie żeby pacjenci mogli mieć dostęp do swojej dokumentacji medycznej, a wniosek o jej udostępnienie mogli złożyć w dowolny sposób, a nie jedynie w formie pisemnej, czy też mailowej.
Decydując się na prowadzenie podmiotu gospodarczego będącego podmiotem leczniczym należy mieć na względzie, że podmiot ten – w państwie prawa – będzie podlegał regulacjom ustawowym, a zatem należy liczyć się z odpowiedzialnością prawną jaka została przez ustawodawcę stworzona zarówno w celu ochrony praw podmiotu leczniczego jako podmiotu gospodarczego, jak również dla ochrony praw jego pacjentów.
Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, iż nie podzielił zarzutów w niej podniesionych uznając je za chybione. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym, tj. art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 3 i 4, art. 65 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Z tych wszystkich przyczyn, podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez Rzecznika Praw Pacjenta, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
[...] Spółka z o.o. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:
- - naruszenie art. 23 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacienta oraz par. 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, poprzez ich błędną wykładnię, a w efekcie uznanie, iż doszło do ich naruszenia przez Skarżącego,
- – naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1–4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez ich błędną wykładnię a także niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, iż doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjentów przez Skarżącego,
- – naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię ewentualnie nie zastosowanie w sprawie, a w efekcie przyjęcie, iż interpretacja przyjęta przez Rzecznika Praw Pacjenta w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa.
W skardze kasacyjnej wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Według art. 59 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.) przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjenta rozumie się bezprawne zorganizowanie działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie praw pacjentów lub ograniczenie tych praw. Do podstawowych praw pacjentów należy dostęp pacjentów do dokumentacji medycznej dotyczącej ich stanu zdrowia oraz udzielonych im świadczeń zdrowotnych. Stanowi o tym prawie expressis verbis regulacja prawna zawarta w Rozdziale 7 "Prawo pacjenta do dokumentacji medycznej" ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Według art. 23 ust. 1 tej ustawy "Pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń medycznych".
Realizacja tego prawa realizowana jest na żądanie pacjenta lub jego przedstawiciela ustawowego, bądź osoby upoważnionej przez pacjenta (art. 26 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). W art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta uregulowany został sposób udostępniania dokumentacji medycznej, do wyboru, który ma pacjent realizujący prawo. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. poz. 177 ze zm.), w § 78 ust. 1 stanowi o obowiązku podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych udostępnienia pacjentom dokumentacji medycznej bez zbędnej zwłoki. Takie też rozwiązanie w zakresie obowiązku udostępniania dokumentacji medycznej przyjmuje w § 78 ust. 1 rozporządzenie Ministra Zdrowia z 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. poz. 2069).
Ograniczenie w dostępie do dokumentacji medycznej przez zamknięcie lokalu podmiotu leczniczego, ograniczenie dostępu przez wprowadzenie formy żądania stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjenta. Wyłączenie przez zamknięcie w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. przychodni, w której [...] spółka z o.o. z siedzibą w M. udziela świadczeń zdrowotnych, przez to uniemożliwiła realizację pacjentom prawa dostępu do dokumentacji medycznej stanowiło praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. W skardze kasacyjnej prowadzona argumentacja nie podważa ustaleń stanu faktycznego, że pacjent ma prawo dostępu do dokumentacji medycznej, a kwestia dni wolnych od pracy i święta nie może podważyć obowiązku dostępu do dokumentacji medycznej w dniach, w których pacjent ma prawo taką dokumentację otrzymać bez zbędnej zwłoki, bez ograniczenia formy złożenia żądania udostępnienia i sposobu udostępnienia.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 ust. 1–4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zaskarżona do sądu decyzja Rzecznika Praw Pacjenta została wydana na podstawie art. 64 ust. 3 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. W zaskarżonym wyroku sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, wyprowadzając w stanie faktycznym sprawy podstawy do wydania w oparciu, o art. 64 ust. 4 decyzji o stosowaniu praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjenta i ich zaprzestaniu.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ochrona zdrowia jest jednym z podstawowych praw jednostki. Przy wykładni należy pierwszeństwo przypisać ochronie zdrowia, a nie organizacyjnej trudności w sprawnym zapewnieniu dostępu do dokumentacji medycznej przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania.