Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2008 r. o odmowie wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego przez G.B.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Skarżący G.B. urodził się w dniu 7 października 1946 r. w N. jako syn I. i F. z domu G., obywatel polski. W dniu 26 marca 1957 r. rodzice skarżącego złożyli podania do Rady Państwa o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie dla siebie i małoletniego wówczas G., a następnie wyjechali z Polski do Izraela, gdzie w dniu 3 czerwca 1957 r. skarżący nabył obywatelstwo izraelskie.
Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. odmówił wydania dokumentu potwierdzającego posiadania przez niego obywatelstwa polskiego. Decyzja ta nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji.
Wnioskiem z dnia 30 lipca 2007 r. skarżący wystąpił o zmianę decyzji z [...] marca 2006 r. w trybie art. 154 k.p.a. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2006 r., zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organów, skarżący posiada interes faktyczny w zmianie przedmiotowej decyzji, jednak interes ten nie może być zakwalifikowany jako słuszny interes strony. Zmiana decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2006 r. spowodowałaby obowiązywanie decyzji naruszającej w sposób rażący art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25), gdyż stwierdzałaby posiadanie obywatelstwa polskiego przez osobę, która to obywatelstwo utraciła. W konsekwencji prowadziłoby to także do naruszenia interesu społecznego.
W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę G.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] czerwca 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w zaskarżonej decyzji dokonano błędnej wykładni art. 154 k.p.a. W ocenie Sądu w sytuacji, kiedy strona wystąpiła z wnioskiem o uchylenie lub zmianę, na podstawie art. 154 k.p.a., decyzji naruszającej prawo, organ administracji jest zobowiązany do ustalenia, czy rzeczywiście decyzja taka jest wadliwa. Jeżeli decyzja istotnie narusza prawo, to należy stwierdzić, czy owo naruszenie nie stanowi wady kwalifikowanej decyzji wymienionej w art. 145 §1 lub 156 §1 k.p.a. Jeżeli wada prawna nie uzasadnia wszczęcia postępowania wznowieniowego ani stwierdzenia nieważności decyzji, wówczas organ obowiązany jest rozstrzygnąć, czy interes społeczny lub słuszny interes stron może przemawiać za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, zwłaszcza w przypadku, gdy decyzja posiada inną, tj. nie dającą się usunąć w trybie art. 145 i art. 156 k.p.a., wadę.
Sąd przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie naruszenia swojego słusznego interesu skarżący upatruje w błędnym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 8 stycznia 1951r. o obywatelstwie polskim, w związku z przyjęciem, że skarżący utracił obywatelstwo polskie z uwagi na nabycie obywatelstwa obcego po uprzednim uzyskaniu zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa w drodze uchwały Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do państwa Izrael. Sąd podkreślił, że w okolicznościach tej sprawy istotne jednak jest dodatkowe ustalenie, czy powołana uchwała może być traktowana jako akt odnoszący się wprost m.in. do złożonego w 1957 r. wniosku rodziców skarżącego o zmianę obywatelstwa.
Sąd podzielił bowiem poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego o zindywidualizowanym charakterze aktu zezwalającego na zmianę obywatelstwa, który to charakter wymaga ustalenia, czy podanie rodziców skarżącego o wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa było przedmiotem wniosku Prezesa Rady Ministrów o wydanie uchwały Rady Państwa Nr 5/58. W tak doniosłej prawnie sprawie jak utrata obywatelstwa polskiego, konieczne jest bowiem wyjaśnienie za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, czy wniosek Prezesa Rady Ministrów o wydanie uchwały przez Radę Państwa obejmował podanie rodziców skarżącego o zezwolenie na wyjazd.
W ocenie Sądu I instancji, jeżeli takie wyjaśnienie okaże się niemożliwe, to sam fakt złożenia przez rodziców skarżącego podania o zezwolenie na wyjazd i otrzymania dokumentów podróży nie jest wystarczający do stwierdzenia, że skarżący utracił obywatelstwo polskie. Dopiero bowiem dokonanie takich ustaleń pozwoli na ocenę, czy decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2006 r., której skarżący żąda zmiany w trybie art. 154 k.p.a., jest prawidłowa. Jeżeli zaś wniosek Prezesa Rady Ministrów nie obejmował podania rodziców skarżącego o zezwolenie na wyjazd do Państwa Izrael, to decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2006 r. nie jest prawidłowa, ponieważ narusza art. 11 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim w sposób mający wpływ na wynik sprawy i właśnie tą wadliwość organ powinien uwzględnić w trybie art. 154 k.p.a. Za zmianą decyzji przemawiałby wówczas również słuszny interes strony, skoro sprawa dotyczy przysługującego skarżącemu obywatelstwa, jako prawa określającego jego status prawny.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, opierając ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uchwała Rady Państwa Nr 5/58 była generalnym aktem stosowania prawa upraszczającym procedurę emigracyjną, a nie aktem normatywnym zmieniającym przepisy ustawy. Osobom, które deklarowały zamiar wyjazdu na stały pobyt do Izraela organ ten nie wydawał indywidualnych zezwoleń na zmianę obywatelstwa, lecz po złożeniu przez nie stosownych wniosków, które spełniały warunki określone wskazaną uchwałą Nr 5/58, wydawano dokumenty podróży. Wydanie takiego dokumentu stanowiło konsekwencję udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Złożenie wniosku z jednoczesnym zadeklarowaniem wyjazdu na stały pobyt do Izraela umożliwiało zastosowanie uproszczonej procedury uzyskania tego zezwolenia przewidzianej dla osób wymienionych w uchwale Nr 5/58. Rodzice skarżącego uruchomili tą procedurę w dniu 26 marca 1957 r., a ich oświadczenia woli wypełniały dyspozycję pkt 1 uchwały Rady Państwa.
Tym samym udzielone im zezwolenie w formie tej uchwały było skuteczne, również w stosunku do ich małoletniego wówczas syna G. Powołując się obszernie na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2008 r. (IV SA/Wa 650/08), wnoszący skargę kasacyjną organ podał, że podziela wyrażony w tym orzeczeniu pogląd, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa mogło być udzielone przez Radę Państwa w formie generalnego aktu stosowania prawa. Organ wyraził zarazem przekonanie, że z uwagi na treść wniosku Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1957 r. nie ma konieczności ustalania obecnie, w oparciu o szczątkowo zachowane po upływie 50 lat materiały archiwalne, czy wniosek konkretnych osób był przedkładany przez ówczesnego Prezesa Rady Ministrów Radzie Państwa. Wystarczający jest fakt, iż wśród zachowanych dokumentów archiwalnych znajduje się podanie zainteresowanych o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego z daty poprzedzającej podjęcie uchwały przez Radę Państwa.
Zdaniem organu, w pełni zasadna byłą więc odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego zawarta w decyzji z [...] marca 2006 r. Skoro zaś wniosek o zmianę tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. nie zawierał przesłanek uzasadniających stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez G.B. to należało przyjąć, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, przychylając się do stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Kontrola zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie ograniczona zatem została do rozważenia zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej postawiony zaś został, jako jedyny, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Oceniając jego zasadność na wstępie należy zauważyć, że skarżący organ nie kwestionuje, iż wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej oraz przepisów wykonawczych dotyczących zasad i trybu udzielania przez Radę Państwa zezwolenia na zmianę obywatelstwa, w określonych warunkach uchwała Rady Państwa Nr 5/58 z 23 stycznia 1958 r. mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, a zatem, że możliwe było udzielenie takiej zgody w drodze uchwały tego organu, będącej indywidualnym aktem stosowania prawa, czyli aktem wydanym po rozpoznaniu wniosku konkretnej osoby o udzielenie zgody na zmianę obywatelstwa.
Warto zauważyć, że taki pogląd odnoszący się do oceny charakteru prawnego uchwały Rady Państwa Nr 5/58, który został przyjęty w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, jest obecnie jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m. in. wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05, ONSAiWSA 2006/2/67, wyrok NSA z dnia 23 marca 2006 r., II OSK 1360/05, Lex nr 198175, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2007 r., II OSK 1267/06, Lex nr 364651).
Innym natomiast zagadnieniem, wokół którego toczy się spór prawny w rozpoznawanej sprawie, jest przyjęcie właściwego kryterium ustalenia kręgu indywidualnie oznaczonych osób, którym Rada Państwa skutecznie udzieliła zezwolenia na zmianę obywatelstwa uchwałą z 23 stycznia 1958 r. O ile bowiem nie budzi wątpliwości, że mogły to być wyłącznie osoby, które złożyły odpowiednie podanie do tego organu z prośbą o udzielenie takiego zezwolenia przed podjęciem przez Radę Państwa uchwały Nr 5/58, to Sąd I instancji zasadnie zakwestionował pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż z samego faktu złożenia przez wnioskodawcę podania o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa przed wydaniem uchwały Nr 5/58 przez Radę Państwa należy domniemywać, iż zezwolenie to zostało mu przez ten organ skutecznie udzielone. Stanowisko prezentowane przez Ministra jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 13 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, określającą procedurę udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa przez Radę Państwa.
Skoro zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego następowało na wniosek Prezesa Rady Ministrów, to Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że samo zainicjowanie przez rodziców skarżącego postępowania o wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa, poprzez złożenie w tym względzie stosownego podania, nie jest wystarczające do kategorycznego stwierdzenia, że skutki uchwały Nr 5/58 należy odnieść także wobec skarżącego. Stanowisko to należy podzielić, bowiem kwestii tak istotnej jak utrata obywatelstwa polskiego nie można przesądzać wyłącznie w oparciu o domniemanie faktyczne, że uchwała Rady Państwa Nr 5/58 wywarła skutki prawne w stosunku do skarżącego i jego rodziców, gdyż ich wnioski o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zostały złożone przed podjęciem tej uchwały. Skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa mogły uzyskać wyłącznie osoby, w stosunku do których zachowana została odpowiednia procedura przewidziana w omawianym przepisie, a więc które zostały objęte wnioskiem lub wnioskami Prezesa Rady Ministrów złożonymi do Rady Państwa.
Przeciwny pogląd – wyrażony w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. (IV SA/Wa 650/08) - jest poglądem odosobnionym w aktualnym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. np. prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1624/09; z dnia 23 października 2009 r., IV SA/Wa 1237/09), jak i sprzecznym z dotychczasową linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. powyżej powołane: wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05, ONSAiWSA 2006/2/67, wyrok NSA z dnia 23 marca 2006 r., II OSK 1360/05, Lex nr 198175, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2007 r., II OSK 1267/06, Lex nr 364651). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swoich wywodach pominął przedmiot postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem G.B. z 30 lipca 2007 r. i nie dostrzegł, że zmiana wykładni przepisów prawa stanowi postawę rozważenia możliwości zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Należy bowiem podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2008 r. w sprawie II OSK 1439/07, w świetle którego w sytuacji, gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Powołując się na stanowisko przyjmowane w doktrynie w odniesieniu do treści art. 135 i 136 K.p.a. w pierwotnym brzmieniu tych przepisów, od wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 stycznia 1961 r. (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz, Wyd. Prawnicze Warszawa 1970 r., str. 256 - 267), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie sposób zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawia za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia jej nieważności albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją.
Według powołanych komentatorów w sytuacjach takich, jak błąd w ustaleniu stanu faktycznego lub błąd w ocenie prawnej stanu faktycznego, ale także właśnie zmiana wykładni przepisów prawa, możliwe jest uchylenie lub zmiana decyzji przy zastosowaniu trybu określonego w art. 135 lub 136 k.p.a. Zmiany art. 135 i 136 k.p.a., które w obowiązującym tekście Kodeksu postępowania administracyjnego oznaczone są jako art. 154 i 155, dotyczyły głównie tego, że stosowanie tych przepisów ograniczono do decyzji ostatecznych oraz dodano przesłanki w postaci "interesu społecznego lub słusznego interesu strony", od których zależy możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a które to przesłanki, na gruncie art. 135 i 136 k.p.a. w poprzednim brzmieniu były przyjmowane w drodze wykładni. W powołanym wyroku wskazano dalej, że na gruncie art. 154 i 155 k.p.a., w aktualnie obowiązującym brzmieniu, również przyjmuje się, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia także obowiązującej decyzji, która może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, Warszawa 2006 r., str. 696).
Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie istnienia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadnia wszczęcie postępowania wznowieniowego albo o stwierdzenie nieważności decyzji, a jeżeli nie są to wady tego rodzaju, powinien rozstrzygnąć, czy z uwagi na stwierdzone wadliwości (naruszenia prawa) interes społeczny i słuszny interes strony przemawia za tym, że decyzja ostateczna podlega uchyleniu lub zmianie.
Innymi słowy, interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu tego naruszenia. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zalecił organowi ustalenie, czy w rozpoznawanym przypadku doszło do takiego naruszenia art. 11 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim, które nie mogło być uznane za rażące, ale które było wadliwe w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadniałoby wyeliminowanie tej wadliwości w trybie art. 154 k.p.a.
Odnosząc się zaś do argumentacji organu, że konsekwencją udzielenia rodzicom skarżącego zezwolenia na zmianę obywatelstwa było wydanie im przez właściwe organy dokumentów podróży, które uprawniały do opuszczenia Polski, należy stwierdzić, że fakt wydania dokumentu podróży nie może zostać uznany za tożsamy z zezwoleniem na zmianę obywatelstwa nie tylko dlatego, że to Rada Państwa powinna zezwolić na zmianę obywatelstwa, a nie organ, który wydawał takie dokumenty, ale przede wszystkim, że zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie można domniemywać per facta concludentia. Wymogu spełnienia ustawowych standardów formalnych nie można relatywizować ani wyprowadzać ze świadomości o skutkach prawnych otrzymania dokumentu podróży i wyjazdu z Polski. Świadomość skutków prawnych czynności w prawie publicznym nie ma znaczenia. Istotne jest wyłącznie spełnienie ustawowych wymagań przewidzianych w ustawie o obywatelstwie polskim (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 27 października 2005 r., II OSK 1001/05, Palestra 2006, Nr 7-8, poz. 290; z 14 września 2006 r., II OSK 464/06, Lex nr 321189).
Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim nie zasługują na uwzględnienie w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.