Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd i instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek K. N., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] marca 1971 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego linii 110 kV C., w części dotyczącej działki nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego linii energetycznej 110 kV na działce nr [...] (obecnie [...]) obręb K. oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. K. N. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] marca 1971 r., zarzucając jej rażące naruszenie: art. 8 § 1 w związku z art. 57 § 3 kpa (Dz.U. z 1960 r. nr 30, poz. 168) oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto wskazała, iż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a osoba której praw dotyczyła decyzja nie brała udziału w toczącym się postępowaniu i nie została ujęta w decyzji. Organ wskazał, że z uwagi na to, iż długość projektowanej linii energetycznej wynosić miała 10,3 km, interes prawny wnioskodawczyni ograniczyć się mógł jedynie do części inwestycji zaplanowanej na działce o nr ew. [...] (obecnie [...]) obręb 10 K..
Zaznaczył, że zainteresowana wykazała prawo do tej działki nabyte postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 1998 r., sygn. akt [...], jako spadek po A. Z. M., zmarłej [...] marca 1987 r. Organ stwierdził, iż ograniczył się wobec tego do zbadania zgodności z prawem ww. decyzji w części dotyczącej jedynie działki nr [...].
Następnie, organ nadzoru podniósł, iż inwestycja objęta decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. miała spełniać rolę dodatkowego zasilania miasta B. oraz C. ([...]) w energię elektryczną. Decyzję tę poprzedzała (zgodnie z § 5 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie planów realizacyjnych) informacja o terenie wydana w dniu [...] czerwca 1970 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B.. Wynikało z niej, że teren proponowanej lokalizacji pod planowaną inwestycję przeznaczony jest jako teren upraw rolnych, teren komunikacji kołowej, teren zieleni nieurządzonej i teren wód (zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1964r.).
Organ zaznaczył, że decyzja wydana została przez organ właściwy, bowiem według przepisu § 24 ust. 1 pkt 2 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373) w sprawach zatwierdzania planów realizacyjnych i udzielania informacji o terenie właściwe są wydziały budownictwa, urbanistyki i architektury prezydiów powiatowych rad narodowych. Następnie, wskazał, iż przepis § 26 przywołanego Zarządzenia stanowi, iż zatwierdzenie planu realizacyjnego zawiera stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto rozstrzyga w zakresie urbanistyczno-architektonicznym m.in. o położeniu, wielkości i granicach inwestycji, łącznie ze strefą ochronną w przypadkach wymagających ustalenia tej strefy. Nie daje inwestorowi prawa do terenu, lecz możliwość wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.
Dodał, iż według przepisu § 27 ust. 1 pkt. 2 Zarządzenia decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność jeżeli inwestor nie uzyska praw do terenu lub jeżeli inwestor utraci prawo do terenu na skutek niedotrzymania warunków umowy na jakich otrzymał teren w użytkowanie. Organ stwierdził, iż z powyższego wynika, że inwestor składając wniosek o zatwierdzenie planu realizacyjnego nie musiał wykazać się prawem do dysponowania terenem. Wobec powyższego zarzut dotyczący braku udziału A. M. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B.z dnia [...] marca 1997 r. jest bezpodstawny. A. M. nie miała interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego linii 110kV, a więc przywołany przez skarżącą przepis art. 8 § 1 kpa nie mógł być zastosowany w sprawie.
Organ nie podzielił także zarzutu, odnoszącego się do skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, wskazując, iż to Zakład Energetyczny jest podmiotem, do którego skierowana została decyzja.
Ponadto, Wojewoda Ś. podniósł, iż zgodnie z przepisami prawa instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem odpowiednich organów zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją - m.in. przewody służące do przesyłania elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów. Szczególny tryb wywłaszczania określony został w art. 35 ustawy z dnia 18 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 1971 r., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Wydział Spraw Wewnętrznych, na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ww. ustawy, zezwoliło Zakładowi Energetycznemu w B. na wejście na teren - należący do A. M., zam. K. - położony w K. celem budowy linii napowietrznej 110 kV. Sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności ww. decyzji jest przedmiotem odrębnego postępowania.
Reasumując organ wojewódzki stwierdził, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1971 r., w części dotyczącej działki nr [...] obręb K. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dodał także, że ponieważ wszczął postępowanie w stosunku do całej decyzji z dnia [...] marca 1971 r., zatem rozstrzygnięcie winno odnosić się również do pozostałej jej części, dlatego orzekł o umorzeniu postępowania w pozostałej części. Zaznaczył również, że dokonał także analizy badanej decyzji pod względem zaistnienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie stwierdzając ich istnienia.
Po rozpatrzeniu odwołania K. N. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy wskazał, iż organ wojewódzki prawidłowo ograniczył się jedynie do merytorycznego zbadania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1971 r., w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie nr [...]), a w pozostałej części umorzył postępowanie, jako że wnioskodawczyni posiada interes prawny do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji tylko w zakresie dotyczącym działki nr [...] (obecnie nr [...]), co wynika z księgi wieczystej nr [...], a także nie stwierdził, aby weryfikowana decyzja była dotknięta jakąkolwiek kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 kpa.
W odniesieniu do zarzutów odwołania organ nadzoru wskazał, iż sprowadzają się w swej istocie do kwestii, że ówczesna właścicielka działki nr [...] (obecnie [...]) obręb K., nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej decyzji z dnia [...] marca 1971 r., jednakże okoliczność ta może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. N. zarzuciła naruszenie art. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 1971 r., art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez nieuwzględnienie dopuszczenia się rażącego naruszenia prawa przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 1971 r.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1971 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 kpa. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów, tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych, w zakresie których nie doszło do naruszenia prawa, które miałoby charakter rażący.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, iż nie dotykają one podstawy materialnoprawnej kwestionowanej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Strona skarżąca próbuje wyeliminować decyzję wskazując, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, określonych w art. 25 i art. 57 § 3 kpa, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, a to z uwagi na fakt, iż ówczesna właścicielka działki nr [...], nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.
W tym kontekście Sąd I instancji wyjaśnił, że okoliczność taka nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności, lecz może jedynie stanowić przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tym bardziej, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Inne są bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności a inne wznowienia postępowania.
Nadto uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Wznowienie postępowania jest zaś instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa.
Reasumując Sąd I instancji uznał, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a ponadto nie jest dotknięta inną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 kpa, skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. N., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. w art. 6, 8, 25 i 57 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Powiatowej Rady Narodowej w B. poprzez brak uchylenia przez WSA w Warszawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., podczas gdy zachodziło naruszenie postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. braku uchylenia decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] października 2012 r., w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] marca 1971 r. z rażącym naruszeniem prawa poprzez dokonanie tego z niebudzącym wątpliwości naruszeniem zasady ogólnej postępowania administracyjnego zawartej w art. 6 kpa w związku z naruszeniem fundamentalnych praw strony określonych w art. 8, 25 i 57 § 3 kpa;
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni norm postępowania, w szczególności regulujących przesłanki uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Uwzględniając bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1971 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. doszło do oczywistego naruszenia prawa, a naruszenie to wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jednoznacznie zostały bowiem naruszone wskazane przepisy kpa, naruszenie to nie wywołuje żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
Natomiast charakter i rozmiar skutków społeczno-gospodarczych należy badać w ujęciu szerszym, również przy uwzględnieniu decyzji z dnia [...] marca 1971 r. umożliwiającej Zakładowi Energetycznemu w B. wejście na teren celem realizacji budowy linii energetycznej. Ponownie podkreślono, że ówczesna właścicielka nieruchomości została pozbawiona szansy wpłynięcia na treść rozstrzygnięć poczynionych w tej decyzji, będącej istotnym elementem uzyskania zezwolenia na zajmowanie przez inwestora cudzych nieruchomości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przesłanką uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo jest nie tylko pozbawienie poprzedniczki prawnej skarżącej możliwości ochrony jej słusznego interesu prawnego w toku ówczesnego postępowania administracyjnego, ale i działanie, które w żaden sposób nie może być uznane za takie, które miałoby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Naruszenie prawa A. M. nie tylko do wzięcia przez nią czynnego udziału w toku postępowania przed Powiatową Radą Narodową w B., ale także do samego powzięcia przez nią informacji o tym postępowaniu należy zakwalifikować jako działanie stojące w oczywistej sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 6 kpa.
W świetle zaś poglądu przedstawicieli doktryny naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu istotnie ograniczającym uprawnienie stron w jego toku stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Dodatkowo skarżąca kasacyjnie, powołując się na art. 192 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1971 r., która jest rozpoznawana przez Wojewodę Ś. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T. SA w K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki pozwalające na unieważnienie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w świetle wymogów stawianych takowemu rozstrzygnięciu przez przepisy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Została ona oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przedmiotem kontroli legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stała się decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1971 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego linii 110 kV C. w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego linii energetycznej 110 kV na działce nr [...] (obecnie [...]) obręb K. oraz umarzającej postępowanie w pozostałym zakresie.
Istota zarzutów kasacyjnych w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obarczona jest wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 8, art. 25 i art. 57 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, na skutek czego doszło do pozbawienia poprzedniczki prawnej strony skarżącej możliwości obrony jej słusznego interesu prawnego w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, gdyż nie tylko nie miała możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, ale nawet nie została powiadomiona o postępowaniu.
Wobec tak sformułowanych zarzutów wyjaśnienia w pierwszej kolejności wymaga, że K. N. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z uwagi na rażące naruszenie prawa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Podkreślenia przy tym wymaga, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a samo naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Przedmiotem rażącego naruszenia prawa będą najczęściej przepisy prawa materialnego, jednak jak trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, taka kwalifikowana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego.
O ile jednak można mówić o rażącym naruszeniu przepisów postępowania, to należy pamiętać, że co do zasady wady związane z naruszeniem przepisów postępowania są podstawą do wznowienia postępowania, a ta sama podstawa nie może stanowić jednocześnie przesłanki stwierdzenia nieważności, jak i wznowienia postępowania administracyjnego.
Przykładem takiego uchybienia jest właśnie pominięcie określonego podmiotu w postępowaniu, który to podmiot uważa się za stronę tego postępowania. W takiej sytuacji należy stwierdzić jednoznacznie, że okoliczność taka stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie stanowi zaś podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1351/10, że chociaż w odniesieniu do przepisów postępowania za rażące naruszenie uznaje się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego, to jednak nie dotyczy to takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową.
Reasumując, skoro jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zarzuty kierowane pod adresem decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie dotykają jej materialnoprawnej podstawy, a jedynie wskazują na brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, to nie stanowi to przesłanki stwierdzenia nieważności, lecz wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w konsekwencji czego Sąd I instancji prawidłowo skargę oddalił.
Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do zawieszenia postępowania.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.