Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2500/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 1462/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargi L. P. oraz K. J., F. J. i W. J. na decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z motywów powyższego wyroku, postępowanie administracyjne w sprawie realizacji budynku mieszkalnego dwurodzinnego z dwoma garażami w dobudowie, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K., toczyło się od 1990 r. Przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1989-1990 w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1987 r., znak: [...], wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska, zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. znak: [...],[...] i [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o utracie ważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1987 r. Decyzja nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...].

Jak to dalej wskazano, w sprawie wydanych zostało następnie wiele decyzji przez organy nadzoru budowlanego i dwa orzeczenia sądów (sprawy o sygn. II SA/Kr 1278/01 i II SA/Kr 747/14). Ostatnia decyzją MWINB w [...] dnia [...] września 2015 r., działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zm., uPb z 1974), po rozpatrzeniu odwołania F. J., K. J., W. J. i L. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], którą nie nałożono na: U. i H. K., D. i K. P. i A. P., współwłaścicieli budynku przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...] obr. [...], obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, związanych z budową: budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami w dobudowie wraz z infrastrukturą techniczną, usytuowanego na dziatkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] wybudowanego w latach 1989-1990 oraz orzeczono, że ww. obiekt budowlany wykonany przed 1 stycznia 1995 r., w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1987 r. znak: [...], wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...], został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie organ odwoławczy wskazał na zapadłe w niniejszej sprawie wyroki sądów administracyjnych, a w szczególności wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., II SA/Kr 747/14, przesądzający, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy uPb z 1974. Jak bowiem zostało wskazane w w/w wyroku WSA w Krakowie, organ rozstrzygając sprawę winien "kompleksowo orzec o likwidacji skutków samowoli na podstawie art. 37, art. 40 lub art. 42 uPb z 1974 r.". Dlatego też w ocenie organu II instancji PINB prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną przewidzianą w uPb z 1974. W kontrolowanym obecnie wyroku zrekapitulowano treść art. 37 i 32 uPb z 1974.

Wskazano dalej, że początek sprawie dała decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. orzekająca o utracie ważności źródłowego pozwolenia na budowę w związku z odstępstwami inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy zgodził się ze stwierdzeniem organu I instancji, iż na przestrzeni szeregu lat zgromadzono w przedmiotowej sprawie obszerny materiał dowodowy. W ocenie PINB wszystkie roboty budowlane związane z realizacją budynku mieszkalnego przy ul. [...] i [...] zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującym w dacie budowy rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (MAGTiOŚ) z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, dalej rozp. MAGTiOŚ). Organ wskazał, że w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] zastosowanie znajduje § 12 rozp.

MAGTiOŚ, zgodnie z którym: "Budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych" (ust. 1), "Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m" (ust. 2). W wyroku wskazano na ustalenia, z których wynika ma, że odległość pomiędzy budynkiem na działce nr [...] i budynkiem na dz. nr [...] wynosi ponad 8 m (8,46 m) i spełnia wymagania obowiązujących w dacie realizacji inwestycji przepisów.

Natomiast odległość pomiędzy budynkiem (segmentem) na działce nr [...], a budynkiem na nieruchomości nr [...] (nr [...]) wynosi mniej niż 8 m (7,59 - 7,67 m). Z pomiarów aktualizacyjnych wynika, że budynek na działkach [...] i [...] znajduje się w odległości 3,81 do 3,85 m od granicy z działką nr ew. [...]. Mając na uwadze powyższe, a także opinię Komendy Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej wyrażoną w piśmie z dnia 12 maja 1998 r. organ odwoławczy wskazał, że wskazane powyżej odległości spełniają wymogi określone w cyt. rozporządzeniu. W odniesieniu do sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu posesji dachu budynku przy ul. [...] organ odwoławczy zauważył, że w tej kwestii znajduje zastosowanie § 79 rozp. MAGTiOŚ, z którego wynika, że odprowadzanie wód opadowych z działki na teren sąsiedniej nieruchomości lub wzdłuż jej granicy w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektu przed przenikaniem wód jest zabronione.

Zakaz ten nie dotyczy naturalnego spływu wód opadowych. Organ odwoławczy wskazał – szczegółowo powołując się na ustalenia zawarte w ekspertyzie sporządzonej w 1994 r. – iż sposób odprowadzania wód opadowych z terenu posesji oraz z dachu budynku przy ul. [...] nie narusza mających zastosowanie w tej kwestii przepisów techniczno-budowlanych.

Odnosząc się z kolei do wielokrotnie podnoszonej przez strony postępowania kwestii wybudowania dodatkowej kondygnacji piwnic, MWINB podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (inwentaryzacja oraz oględziny) wynika jednoznacznie, że udokumentowane zostało istnienie wyłącznie jednej kondygnacji piwnic o wysokości ok. 2 m. Przywołano dalej ustalenia, których wynika, że dokonano rozbiórki tarasu betonowego od strony południowej oraz zlikwidowano tzw. kanał rewizyjny w garażu przy ul. [...].

Sąd wojewódzki eksponował te wywody organu odwoławczego, z których wynikało, że pierwszą z przesłanek powodujących konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie art. 37 uPb z 1974 r. jest niezgodność z przepisami planistycznymi, przy czym zgodność z tymi przepisami ocenia się na datę podejmowania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. W odniesieniu do tej kwestii zauważono, że organ I instancji ustalił, iż z pism Biura Planowania Przestrzennego UMK z dnia 10 marca 2001 r. oraz 18 marca 2011 r. wynika, iż zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r. działki ew. nr [...] i [...] znalazły się w obszarze mieszkaniowym [...]. Zgodnie z treścią przedmiotowej uchwały obszar mieszkaniowy to kontur M-4 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi o wysokości maksymalnej 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy.

Organ I instancji prawidłowo wskazał, iż ustalenie to jednoznacznie odnosi się do wysokości budynku, natomiast nie ogranicza liczby kondygnacji. W tym kontekście organ zauważył, że zgodnie z przedłożonym do sprawy projektem technicznym zamiennym wysokość przedmiotowego budynku mieszkalnego wynosi 11,60 m. W konsekwencji za słuszne uznano stanowisko PINB, iż art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż realizacja przedmiotowego budynku nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w odniesieniu do drugiej z przesłanek przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, którą stanowi pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, PINB ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Kwestia ta była również przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, w tym aspekcie powołano się na wytyczne zawarte w wyroku WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 747/14. Zatem w ocenie organu odwoławczego nie zachodziły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki podstawie art. 37 uPb z 1974. Przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z przepisami i nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania zmian czy przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, zaś sam budynek jest zdatny do użytkowania.

Odnosząc się do zarzutów i wniosków stron postępowania podniesionych w toku niniejszego postępowania, MWINB stwierdził, że większość z nich stanowią żądania i roszczenia nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa. W ocenie MWINB usytuowanie budynku na działkach nr [...] i [...] w stosunku do granic działek nr [...] i [...] nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Co się tyczy stanu ogrodzenia, którego inwestorem byli K. i W. J., to wskazano, iż nie może ono rzutować na kwestie dotyczące legalności wykonania budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Co się tyczy stanu ukształtowania podłoża na terenie tych działek, to przywołując ustalenia zawarte w opracowaniu autorstwa uprawnionego geodety stwierdzono, że nie nastąpiła zmiana pierwotnego kierunku odpływu wód czy też ich zintensyfikowanie na teren sąsiedniej nieruchomości.

Skargi na tą decyzję złożyli L. P., K. J., F. J. i W. J. W skargach zawarto zarzuty dotyczące prawidłowości ustaleń jakie dokonały organy administracji w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego [...] jaki obowiązywał w dacie powstania inwestycji, który dopuszczał zabudowę dwukondygnacyjną do wysokości 5 m. Ponadto zarzucono, iż wbrew ustaleniom organów inwestorzy w przedmiotowych budynkach wybudowali dodatkową, drugą kondygnację piwnic, a także nielegalnie wybudowali ogrodzenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. WSA w Krakowie skargi oddalił.

W motywach tego wyroku eksponowano, iż przedmiotem kontroli podlegały decyzje organów nadzoru budowlanego podejmowane na podstawie uPb z 1974, dotyczące takiego obiektu budowlanego, który został wybudowany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazując na zapadłe w granicach sprawy wyroki (II SA/Kr 1278/01 i II SA/Kr 747/14) podkreślano nakaz związania ich wytycznymi. W tym aspekcie organy miały działać w kwestii likwidację samowoli biorąc pod uwagę przepisy budowlane z daty realizacji obiektu, zaś zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowanej decyzji (w tym ostatnim aspekcie w wyroku powoływano się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13).

Dalej wskazano, że wedle ustaleń organów zrealizowany obiekt jest w dobrym stanie technicznym i nie narusza przepisów rozp. MAGTiOŚ. W okresie kiedy organy prowadziły przedmiotowe postępowanie (zainicjowało je wydanie decyzji o utracie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 1994 r.) obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z [...] listopada 1994 r., zgodnie z którego ustaleniami przedmiotowa inwestycja nie była sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym – tak co do przeznaczenia, jak i parametrów inwestycji. Plan ten nie odnosił się bowiem do liczby kondygnacji, a jedynie do wysokości realizowanych obiektów. Zdaniem sądu wojewódzkiego fakt, iż postępowanie toczy się tak długo i nie zostało zakończone w okresie kiedy legalizacja samowoli budowlanej była jak najbardziej możliwa, nie może negatywnie wpływać na sposób zakończenia sprawy, tj. wydania rozstrzygnięcia, które w istocie legalizuje samowolę budowlaną w konsekwencji stwierdzonej przez organy zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, dobrego stanu technicznego budynków (obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia – art. 37 ust. 2 uPb z 1974) i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi na datę zakończenia budowy.

W ocenie sądu pierwszej instancji zarzuty zgłoszone w skardze są bezpodstawne. Kwestia ilości kondygnacji piwnic (aczkolwiek nie budzi wątpliwości sądu, iż ustalenia w tym zakresie jakie dokonały organy, iż jest to jedna kondygnacja - co wynika z dość obszernego materiału dowodowego) jest bez prawnego znaczenia, gdyż nawet budynek z wieloma kondygnacjami piwnic mógłby być zalegalizowany w trybie art. 37 i nast. uPb z 1974, o ile spełniałby kryteria, o których mowa w tym przepisie, którymi to są brak sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym i dobry stan techniczny budynku, tj. stan, który nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi z daty realizacji samowoli budowlanej. Kryteria te w ocenie sądu pierwszej instancji przedmiotowa inwestycja spełnia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli L. P. i W. J., reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego, którzy zaskarżyli to orzeczenie w całości, wnosząc o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania MWINB w Krakowie, z zasądzeniem na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, lub:
2. 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, z zasądzeniem na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucają:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie postanowień § 12 rozp. MAGTiOŚ (w skardze kasacyjnej powołano wadliwie pozycję publikacji tego aktu) i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, rozp. MI z 2002) poprzez usytuowanie obiektu mieszkalnego oknami do granicy działki w odległości poniżej 4 m co narusza prawa skarżącej L. P., bo w przypadku zamiaru rozbudowy zajmowanego obiektu mieszkalnego tak przez skarżącą jak i następców prawnych nie zostanie wydane zezwolenie na nadbudowę, które to warunki nie uległy zmianie od rozpoczęcia inwestycji;
2. 2. w odniesieniu do skarżących naruszenie postanowień:
3. - art. 37 i 40 uPb z 1974 obowiązującej w okresie rozpoczęcia inwestycji na działce [...], do której pozwolenie na zabudowę zostało wydane w konkretnym stanie faktycznym, które utraciło moc na skutek niezgodnych z prawem działań inwestora poprzez niewykonanie dyspozycji tych norm i niewstrzymanie robót oraz
4. - postanowień § 79 rozp. MAGTiOŚ w zakresie braku reakcji organów nadzoru budowlanego na podwyższenie terenu zabudowy ponad poziom naturalnej konfiguracji terenu, na skutek czego w przypadku nadmiernych opadów działki zabudowane przez skarżących ulegną nadmiernemu nasączeniu na skutek spływu wód z podwyższonych miejsc na terenie budowy prowadzonej przez inwestora;
5. 3. a w odniesieniu do skarżącego W. J. zalegalizowanie pomieszczenia przeznaczonego na kotłownię na pomieszczenie mieszkalne również naruszy prawa skarżącego w przypadku zamiaru nadbudowy obecnego obiektu mieszkalnego tak przez skarżącego, jak i następcy prawnego z uwagi na postanowienia § 13 i 60 "(warunków technicznych) przywołanego rozporządzenia".

W ocenie skarżących kasacyjnie ewentualna legalizacja nie może ograniczać praw osób użytkujących sąsiednie działki oraz ich następców prawnych. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że inwestor naruszył prawo w okresie realizacji inwestycji, a zatem nie powinien korzystać z usankcjonowania stanu naruszającego prawa innych osób trzecich.

Rozwijając zarzuty skargi kasacyjnej eksponowano treść § 13 rozp. MI z 2002 w aspekcie nakazu zachowania odległości od granic działek sąsiednich, aby zachować prawidłowy dostęp naturalnego światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w obiektach sąsiednich. Dalej nawiązując do treści art. 37 ust. 1 uPb z 29174 oraz uchwały II OPS 2/13, zakwestionowano w aspekcie art. 8 K.p.a., prawidłowość działań organów nadzoru budowlanego, które to organy były bierne, a samo postępowanie trwało 25 lat. Działania te oceniono jako nierzetelne.

Nawiązując do § 79 ust. 1 rozp. MAGTiOŚ i rekapitulując ustalenia organów odnośnie odprowadzania wód opadowych z przedmiotowego budynku, stwierdzono, że sprawy te do tej pory nie zostały uregulowane. Przyznając, iż nie było to przedmiotem niniejszego postępowania, to jednak podnoszono powyższe zarzuty w aspekcie blokowania zamiarów skarżącej kasacyjnie do rozbudowy własnego budynku. Podniesiono ponadto z tych samych względów obawę zagrożenia praw skarżącego kasacyjnie odnośnie prawa rozbudowy.

W odpowiedzi U. i H. K. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości z powodu jej bezzasadności oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej od strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 10 października 2016 r. L. P. i W. J. podnoszą, że pomimo wielu wyroków sądów administracyjnych, tak PINB, jak i MWINB w [...] nie wydały żadnej decyzji doprowadzającej globalnie do zgodności z prawem przedmiotowych posesji, jak nakazywały wyroki sądów adm.). Powoduje to, że sytuacja w terenie (stan faktyczny) od 27 lat pozostaje niezmieniona, czyli niezgodna z prawem.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, dodatkowo wywodząc, że doszło do naruszeń art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz art. 8 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 Ppsa i wnioskami skargi, o których mowa jest w art. 176 Ppsa.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez wnoszącą ją stronę naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 Ppsa zakres oceny sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 Ppsa Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanek tej nieważności w przedmiotowej sprawie nie dostrzeżono.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skonstruowane przez skarżących kasacyjnie zarzuty, w powiązaniu z treścią ich uzasadnienia, pozwalały na dokonanie oceny legalności zaskarżonego wyroku, aczkolwiek nie doprecyzowali oni w zarzutach, obejmujących tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego, czy zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię czy poprzez niewłaściwe zastosowanie, co niewątpliwie jest mankamentem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Zarzuty te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są jednak nieusprawiedliwione.

A. Skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności stawiają zarzut naruszenia postanowień § 12 rozp. MAGTiOŚ i § 12 ust. 1 rozp. MI z 2002 poprzez usytuowanie obiektu mieszkalnego oknami do granicy działki w odległości poniżej 4 m co narusza prawa skarżącej L. P., albowiem w przypadku zamiaru rozbudowy zajmowanego obiektu mieszkalnego tak przez skarżącą jak i następców prawnych nie zostanie wydane zezwolenie na nadbudowę, które to warunki nie uległy zmianie od rozpoczęcia inwestycji.

Zgodnie z § 12 rozp. MAGTiOŚ, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. W niniejszej sprawie ustalono, że odległość pomiędzy budynkiem na działce nr [...] i budynkiem na dz. nr [...] wynosi ponad 8 m (8,46 m) i spełnia wymagania obowiązujących w dacie realizacji inwestycji przepisów.

Natomiast odległość pomiędzy budynkiem (segmentem) na działce nr [...], a budynkiem na nieruchomości nr [...] (nr [...]) wynosi mniej niż 8 m (7,59 - 7,67 m). Z pomiarów aktualizacyjnych wykonanych w 2012 r. wynika, że budynek na działkach [...] i [...] znajduje się w odległości 3,81 do 3,85 m od granicy z działką nr ew. [...]. Mając na uwadze powyższe, a także opinię Komendy Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej wyrażoną w piśmie z dnia 12 maja 1998 r., w której stwierdzono, iż "...Cytowane wyżej rozporządzenie dopuszczało lokalizację budynków mieszkalnych oraz garaży w odległościach określonych w Waszym piśmie.

W tym stanie rzeczy Komenda Rejonowa Państwowej Straży Pożarnej w K. nie wnosi zastrzeżeń z punktu ochrony przeciwpożarowej do ich lokalizacji", należy wskazać, że wskazane powyżej odległości spełniają wymogi określone w cyt. rozporządzeniu. Samo zaś zbliżenie obiektu budowlanego oknami do granicy działki w odległości 3,81-3,85 m, zamiast minimalnej 4 m od granicy z działką o nr ewid. [...] (§ 12 ust. 1 rozp. MAGTiOŚ) nie powinno być kwalifikowane jako istotne odstępstwo, skutkujące nakazem rozbiórki (por. teza 4 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 2 października 2000 r., II SA/Ka 2223/98, LEX nr 1257521), na co słusznie zwróciły uwagę organy nadzoru budowlanego, wprawdzie w niniejszym przypadku, zgodnie z wyrokiem sądu WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2003 r. II SA/Kr 1278/01, niniejszą sprawę rozpatruje się nie w trybie odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz w trybie samowoli budowlanej, jednak cytowany wyżej wyrok wskazywał, że możliwa jest legalizacja obiektu – a nie jego rozbiórka.

Co zaś tyczy się naruszenia § 12 rozp. MI z 2002 i naruszenia prawa skarżącej L. P. do ewentualnej rozbudowy zajmowanego obiektu mieszkalnego przez tak skarżącą, jak i następców prawnych, wskazać należy, że cyt. rozporządzenie w ogóle nie mogło znaleźć zastosowania (vide uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 2/13). Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., uPb) "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2". Z kolei art. 103 ust. 2 uPb określa, że "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe".

Dotychczasowymi przepisami budowlanymi stosowanymi w przedmiotowej sprawie administracyjnej były zatem przepisy uPb z 1974 oraz przepisy rozp. MAGTiOŚ, a nie przepisy rozp. MI z 2002. Z tych względów zarzut naruszenia § 12 rozp. MI z 2002 nie był zasadny.

B. Nie mógł zostać uznany za skuteczny także zarzut naruszenia art. 37 i 40 uPb z 1974 r. obowiązującej w okresie rozpoczęcia inwestycji na działce [...], do której pozwolenie na zabudowę zostało wydane w konkretnym stanie faktycznym, które utraciło moc na skutek niezgodnych z prawem działań inwestora poprzez niewykonanie dyspozycji tych norm i niewstrzymanie robót.

Podkreślić należy, że rozpoznając niniejszą skargę organy administracji były związane z ustaleniami, wytycznymi i oceną prawną dokonanymi przez sądy administracyjne w wyrokach zapadłych w sprawach II SA/Kr 1278/01 i II SA/Kr 747/14. W wyrokach tych przesądzono, iż w związku z decyzją o utracie jego ważności pozwolenia na budowę (w konsekwencji powstanie stanu samowoli budowlanej – wyrok w sprawie II SA/Kr 1278/01) likwidację skutków tej samowoli organy winny prowadzić w oparciu o art. 37 art. 40 i art. 42 uPb z 1974. Ponadto przesądzone zostało, iż przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 uPb z 1974 zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę kwestię likwidacji samowoli budowlanej rozpoznawały w oparciu o przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 uPb z 1974, co przesądza o zastosowaniu się przez nie do zaleceń sądów.

Z treści art. 37 ust. 1 uPb z 1974 wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 uPb z 1974. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (np. z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 uPb z 1974, ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy.

Należy przy tym wskazać, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 uPb zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 346/11, na który powoływał się słusznie WSA w Krakowie w wyroku II SA/Kr 1462/15). Pierwszą z przesłanek powodujących konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie art. 37 uPb jest niezgodność z przepisami planistycznymi. W odniesieniu do tej kwestii należy podnieść, że organ I instancji ustalił, że z pism Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] z dnia 10 marca 2001 r. oraz 18 marca 2011 r. wynika, iż zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 16 listopada 1994 r. działki ew. nr [...] i [...] znalazły się w obszarze mieszkaniowym [...].

Zgodnie z treścią przedmiotowej uchwały obszar mieszkaniowy to kontur M-4 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi o wysokości maksymalnej 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy. Organy administracyjne prawidłowo wskazały, że ustalenie to jednoznacznie odnosi się do wysokości budynku, natomiast nie ogranicza liczby kondygnacji. W tym kontekście zauważono, iż zgodnie z przedłożonym do sprawy projektem technicznym zamiennym wysokość przedmiotowego budynku mieszkalnego wynosi 11,60 m. W konsekwencji słusznie organy administracyjne, a w ślad za nimi sąd pierwszej instancji uznały, iż art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż realizacja przedmiotowego budynku nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast w odniesieniu do drugiej z przesłanek przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, którą stanowi pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ustalono, iż przedmiotowy budynek mieszkalny nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Kwestia ta była również przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Z protokołów kontroli nadesłanych przez inwestorów wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest w dobrym stanie technicznym. Trafnie uznał sąd pierwszej instancji, że z przedłożonej przez inwestorów dokumentacji opracowanej przez osoby uprawnione, a w szczególności z "Ekspertyzy budynku przy ul. [...]w K. na działce nr [...] opracowanej przez inż. E. Z., wynikało, iż nie zachodziły przesłanki określone w art. 40 uPb z 1974. Przedmiotowy budynek przy ul. [...] w [...] został wybudowany zgodnie z przepisami i nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania zmian czy przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, zaś sam budynek jest zdatny do użytkowania.

C. Zarzut naruszenia § 79 ust. 1 rozp. MAGTiOŚ również ocenić należy za niezasadny. Cyt. przepis stanowił, że: "Odprowadzanie wód opadowych z terenu działki na teren sąsiedniej nieruchomości lub wzdłuż jej granicy w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektu przed przenikaniem wód jest zabronione. Zakaz ten nie dotyczy naturalnego spływu wód opadowych".

Z akt sprawy wynika, że aktualne wyprofilowanie i zagospodarowanie terenu działek [...] i [...] wskazuje jednoznacznie, iż nie nastąpiła niekorzystna dla działek sąsiednich zmiana spływu kierunku wód opadowych, czy też zintensyfikowanie naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Podkreślić należy, że teren sąsiednich działek należących do skarżących kasacyjnie jest odgrodzony od działek inwestorów betonową podmurówką bez przepustów, stanowiącą przeszkodę dla spływu wód opadowych po gruncie, dlatego też (również w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska) wszelkie wniesione zarzuty odnośnie spływu wód na działki sąsiednie należy uznać za nietrafne i nie mające odzwierciedlenia w stanie faktycznym.

Nadto z materiału dowodowego wynika, że na działce zabudowanej przedmiotowym budynkiem mieszkalnym znajdują się studzienki odwadniające, do których odprowadzane są wody opadowe z dachów i rynien przedmiotowego budynku. Ulica [...] została zrealizowana i wyposażona w instalacje odwadniające, co potwierdzają aktualne mapy sytuacyjno-wysokościowe, zatem kwestia negatywnego wpływu inwestycji na realizację tej drogi przestała istnieć.

D. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut odnoszący się do zalegalizowania w przedmiotowym budynku pomieszczenia przeznaczonego na kotłownię na pomieszczenie mieszkalne, co naruszyć ma w przyszłości prawa skarżącego W. J. w przypadku zamiaru nadbudowy obecnego obiektu mieszkalnego tak przez skarżącego, jak i następcy prawnego z uwagi na postanowienia § 13 i 60 "(warunków technicznych) przywołanego rozporządzenia". W skardze kasacyjnej bliżej nie zdefiniowano, o które rozporządzenie autorowi skargi kasacyjnej chodzi, zwłaszcza że odwoływano się w niej do dwóch różnych rozporządzeń. Z kontekstu motywów skargi kasacyjnej wynikałoby, że stronom chodzi o odpowiednie regulacje rozp. MI z 2002. Jak już powyżej wskazano, z racji konieczności uwzględnienia treści art. 103 ust. 1 i 2 uPb, do przedmiotem sprawy nie będą miały zastosowania przepisy rozp. MI z 2002, to zaś czyni powyższy zarzut chybionym.

Dodatkowo podnieść należy, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., II SA/Kr 747/14 postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. MWINB na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 uPb zobowiązał U. i H. K., D. i K. P. oraz A. P. - współwłaścicieli budynku przy ul. [...] do przedłożenia posiadanej dokumentacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych związanych z budową: przedmiotowych budynków. Inwestorzy przedłożyli między innymi protokół z kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego z dnia 15 lipca 2015 r., a także protokoły kontroli: przewodów kominowych, stanu technicznego instalacji gazowej, stanu technicznego instalacji wod.-kan. oraz stanu technicznego instalacji elektrycznej. Z powyższych protokołów wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jest w dobrym stanie technicznym. Inwestorzy przedłożyli ponadto oświadczenie osoby posiadającej stosowne uprawnienia, iż wszystkie roboty budowlane w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w Krakowie przy ul. [...] i [...] na działce [...] i [...] obr. [...] zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej.

Zatem w ocenie organu odwoławczego nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki podstawie art. 37 uPb z 1974. W ocenie organu odwoławczego z przedłożonej przez inwestorów dokumentacji opracowanej przez osoby uprawnione, a w szczególności z "Ekspertyzy budynku przy ul. [...] w K. na działce nr [...]" opracowanej przez inż. E. Z., wynika, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 40 uPb z 1974. Przedmiotowy budynek przy ul. [...] w K. został wybudowany zgodnie z przepisami i nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania zmian czy przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, zaś sam budynek jest zdatny do użytkowania.

E. Co się tyczy podniesionych podczas rozprawy przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie zarzutów naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz art. 8 K.p.a., to było to działanie bezskuteczne. W myśl art. 183 zd. 2 Ppsa "strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych", to zaś wyklucza, aby już po sporządzeniu i wniesieniu skargi kasacyjnej dopuszczalne było stawianie nowych podstaw kasacyjnych.

F. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.

G. Żądanie zawarte w odpowiedzi na skargę U. K. i H. K., aby zasądzić na rzecz uczestników koszty postępowania kasacyjnego, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Ppsa. Obowiązuje w tym aspekcie generalna reguła z art. 199 Ppsa, wedle której strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.