Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. IV SA/Wa 1318/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w Konstancinie - Jeziorna na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddalił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia podano, że decyzją z [...] czerwca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu odwołania M. J. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Wielotorowa dwunapięciowa linia elektroenergetyczna 400+110 kV Pasikurowice -Wrocław Południe (Matuszów)" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organ odwoławczy m. in. podniósł, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko winien zawierać pełną analizę oddziaływania na przedmioty ochrony obszarów, integralność tych obszarów i spójność sieci Natura 2000. Bez tego nie jest bowiem możliwe zajęcie stanowiska w kwestii dopuszczalności realizacji inwestycji z punktu widzenia celów ochrony wszystkich obszarów Natura 2000. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał na szereg uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, to jest niedysponowanie pełnym materiałem dowodowym w sprawie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu wydającego postanowienie z [...] października 2006 r. o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz aneksy nie spełniają części wymogów art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) albowiem nie wskazano, w jakiej lokalizacji i odległości od linii znajdują się najbliżej położone zabytki, a także brak wymaganego prawem opisu tych obiektów; brak analizy skumulowanego wpływu planowanej inwestycji w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami lub planami, które mogą być źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko, Wojewoda Dolnośląski nie odniósł się w swojej decyzji do konieczności dokonania przez inwestora porównania wyników hałasu, jakie zostały przedstawione w raporcie z faktycznym oddziaływaniem linii, zarówno tuż po włączenia linii pod napięcie jak również po kilku latach eksploatacji; w raporcie brak jest informacji przez jak długi okres czasu nastąpi naruszenie stosunków wodnych w gruncie, jak głębokie będą wykopy oraz w jakim systemie realizowane będzie przedsięwzięcie; z raportu jak i decyzji I instancji nie wynika, ile drzew będzie przeznaczonych do wycinki, jaki procent siedliska zostanie zniszczony oraz jaka powierzchnia zostanie czasowo lub trwale zajęta.
Brak informacji o waloryzacji przeznaczonego do usunięcia drzewostanu; w decyzji I instancji nie wskazano literalnie, który wariant został wybrany do realizacji. Jedynie z opisu przebiegu linii można domniemywać, że decyzja dotyczy środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie preferowanym przez inwestora; w uzasadnieniu decyzji Wojewody nie odniesiono się do wszystkich warunków nałożonych w sentencji; w raporcie dopuszczono pod linią pracę maszyn o wysokości do 3,8 m. Nie wyjaśniono jednak, jakie mogą być następstwa przejazdu maszyny o większej wysokości, a także nie wskazano czy na słupach będą zamieszczone odpowiednie oznakowania informujące o dopuszczalnej wysokości maszyn pracujących pod linią; w raporcie i w decyzji nie odniesiono się do konieczności wyposażenia placów budowy w sanitariaty oraz nie została uregulowana kwestia odprowadzania ścieków socjalno-bytowych; niezrozumiały jest sposób przedstawiania na kopiach map ewidencyjnych obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, co może sugerować, że oddziaływanie torów 110kV lub 2x110 kV i 400 kV są takie same po obu stronach.
P. S.A. w Konstancinie - Jeziornej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z 15 czerwca 2011 r., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 Kpa poprzez nieumorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego w związku z brakiem podstaw prawnych dla wydania decyzji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska;
- 2) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nieustalenie przez organ odwoławczy istotnych okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zbadania materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzja organu I instancji stała się ostateczna 6 lutego 2007 r. i jako taka podlegała wykonaniu, na jej podstawie skarżąca uzyskała decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012, która inkorporowała ustalenia decyzji Wojewody z [...] grudnia 2006 r. Następnie skarżąca uzyskała 12 decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w dniach od [...] października 2009 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. Wszystkie decyzje stały się ostateczne i zostały zrealizowane. W decyzjach o pozwoleniu na budowę określono obowiązki skarżącej związane z zachowaniem wymogów ochrony środowiska ustalone wcześniej w decyzji z [...] grudnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezprzedmiotowe stało się prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, albowiem przedsięwzięcie zostało zakończone. Brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji już zrealizowanej na podstawie ostatecznych i prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem postępowanie winno być umorzone w myśl art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.
W uzasadnieniu wyroku podano, że organ odwoławczy, oceniając decyzję organu pierwszej instancji doszedł do słusznego przekonania, iż decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2006r. i materiał dowodowy sprawy (zwłaszcza raport), w oparciu o który organ pierwszej instancji podjął tę decyzję, zawierają szereg uchybień, które nie dadzą pogodzić się z regulacjami wynikającymi z prawa ochrony środowiska. Wykazane uchybienia wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (w szczególności uzupełnienia raportu). Oznacza to, iż są uchybieniami, które przekraczają granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym jakie zakreśla art. 136 Kpa.
Zdaniem Sądu I instancji fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji, a nawet jej zrealizowanie, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego. Realizacja (zrealizowanie) inwestycji objętej postępowaniem środowiskowym nie dawała żadnych podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji istniał bowiem uprawniony podmiot do wniesienia odwołania (uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego) i wniesionego odwołania nie cofnął. Niezasadnym jest również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Rację ma Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podnosząc, iż decyzja pierwszej instancji z uwagi na wykazane uchybienia postępowania przed tym organem podlegała uchyleniu, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec ww. braków postępowania wyjaśniającego przedwczesne jest merytoryczne odnoszenie się przez Sąd do kwestii wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko.
W tej sytuacji traci na zasadności twierdzenie skarżącej jakoby oceniana inwestycja nie oddziaływała negatywnie na środowisko i okoliczności tej nie wziął pod uwagę organ odwoławczy. Nie doszło także do naruszenia ww. przepisów na skutek tego, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie ustalił na jakim etapie realizacji jest przedmiotowa inwestycja. Dla rozpoznania odwołania, w sytuacji uznania przez Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, iż konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego sprawy, nie była to okoliczność istotna, która wymagałaby od tego organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Spółka Akcyjna, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 46 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed dnia 15 listopada 2008 r. i założenie, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może być wydana dla inwestycji zakończonej, która nie ma przymiotu planowanej; art. 174 pkt 2 w związku z art. 1 § 2, art. 3 § 1 z art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie skargi pomimo błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed dnia 15 listopada 2008 r. dokonanej poprzez organ odwoławczy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 134 § 1 ppsa poprzez brak rozpatrzenia całości sprawy, a tym samym nie dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylającej w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wielotorowa dwunapięciowa linia elektroenergetyczna 400+110 kV Pasikurowice - Wrocław Południe (Małuszów)" i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa i orzekanie na podstawie niekompletnych akt sprawy; art. 141 § 4 ppsa poprzez brak sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób odpowiadający wymogom przepisów prawa; art. 145 § 1 pkt 1 lit c przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że działając na podstawie decyzji Wojewody zrealizowano faktycznie przedsięwzięcie budowlane z zachowaniem wymogów w niej określonych oraz zakończono inwestycje prawnie. Rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Wojewody i zaskarżony wyrok nie uwzględnia takiej okoliczności, że przedmiotowa inwestycja realizowana była w trybie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 /Dz.U. Nr 173, poz. 1219 ze zm./ i wymieniona została w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 / Dz.U. Nr 192, poz. 1385/, co oznacza, że decyzja Wojewody podlega wykonaniu od razu po jej wydaniu. W tej sytuacji dalsze procesowanie w przedmiotowej sprawie nie powinno mieć miejsca jako, w istocie sprzeczne, z intencją ustawodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół nieuwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem EURO 2012 oraz, że została zakończona tak faktycznie, jak i prawnie. Tak postawione zarzuty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługują na aprobatę. Nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji powyższej kwestii i płynących z niej konsekwencji, czego wynikiem jest oddalenie skargi inwestora powoduje, że skargę kasacyjną należało w niniejszej sprawie uwzględnić. Już tylko ta okoliczność, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji.
Regulacje ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 upoważniają do wydania rozstrzygnięcia bez oczekiwania na uostatecznienie się /rygor natychmiastowej wykonalności wynikający z mocy samej ustawy/. Na tym właśnie, jak też na uproszczonym trybie powiadamiania stron o toczącym się postępowaniu, polega regulacja tej ustawy jako lex specialis do regulacji o charakterze ogólnym, iż ma ona zapewnić możliwie jak najszybsze osiągnięcie celu w postaci uzyskania przez inwestora stosownej decyzji a następnie zrealizowania zgodnie z celem ustawy określonego przedsięwzięcia, które leży w sferze szczególnego zainteresowania Państwa. W sprawie powinien być uwzględniony taki kontekst, jaki został wskazany wyżej ale także okoliczność, że organ odwoławczy uwzględnił odwołanie podmiotu, który podnosił problem zasadności budowy i domagał się odsunięcia inwestycji od terenów mieszkaniowych oraz ochrony krajobrazu, nietoperzy i ptaków.
Kwestia ochrony krajobrazu, ptaków i nietoperzy należy do decyzji organów w zakresie ochrony środowiska. Problem sytuowania inwestycji w odległości od zabudowy mieszkaniowej organ ocenia kierując się specyfiką regulacji, w ramach której następuje rozstrzygnięcie /tj. dla inwestycji na EURO/.
Ponadto istotne jest też rozważenie czy w ogóle przedmiotowe jest dalsze procedowanie w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, skoro nie jest sporne, że zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane i oddane do użytkowania. Nie można wykluczyć oceny w zakresie oddziaływania na środowisko zrealizowanej inwestycji, jednakże już nie na takim etapie, jakiego dotyczyła niniejsza sprawa.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 ppsa.