Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016r. sygn. akt IV SA/Wr 38/16 oddalił skargę A. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 104 § 1 i 2, 105 § 1 oraz § 2, § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., nr 36, poz. 203) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. obciążył A. S. opłatą w wysokości 26, 25 zł (pkt I) i M. S. opłatą w wysokości 25, 25 zł (pkt II) za przeprowadzone dnia 9 sierpnia 2012 r. (protokół kontroli nr [...]) oraz dnia 14 sierpnia 2012 r. (protokół poboru prób nr [...]) czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono nieprzestrzeganie zakazu wprowadzania do obrotu środków zastępczych (art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124), dalej: u.p.n. oraz na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu dnia 16 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej obciążenia firmy [...] Sp. z o. o. opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne oraz koszty badań laboratoryjnych i oceny substancji psychoaktywnych pod nazwą "kapsel", "kapsel max", "śruba" (pkt III).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 28 k.p.a. polegające na braku wydania indywidualnej decyzji w stosunku do odwołującej się, braku należytego uzasadnienia wydanej decyzji, braku określenia jakie uchybienia higieniczno-sanitarne lub zdrowotne spowodowała odwołująca, nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez odwołującą, wadliwej ocenie materiału dowodowego oraz pominięciu jako strony postępowania firmy widniejącej na fakturach zakupu. A. S. zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędna wykładnię.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...] listopada 2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo przedstawił przebieg postępowania i podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji oraz dokonaną przez ten organ ocenę prawną. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że pomimo wydania jednej decyzji, każda ze stron została potraktowana indywidualnie. Jako prawidłowe ocenił uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej oraz oceny stanu faktycznego. Stwierdził również, że nieskorzystanie przez odwołującą z prawa udziału w czynności dowodowej nie może stanowić podstawy do powtórzenia czynności.
W ocenie organu odwoławczego fakt wprowadzenia do obrotu środków zastępczych znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Odnośnie pominięcia w sprawie spółki [...] organ wyjaśnił, że potwierdzony został fakt nierzetelności w zakresie wystawionych przez tą spółkę faktur. Wskazał również, że zabezpieczone w toku kontroli środki zawierały substancje działające psychoaktywnie i zostały zakwalifikowane jako środki zastępcze, spełniające definicję określoną w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła A. S. podnosząc zarzuty tożsame z tymi, które zawarła w treści odwołania i na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Inspektor Sanitarny we W. w całości podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że przeprowadzone w sprawie postępowanie było prawidłowe i nie naruszało wskazanych w skardze przepisów. Z kolei z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikają indywidulane i konkretne okoliczności faktyczne dotyczące skarżącej. Zatem fakt, że zabezpieczone przez organ środki zastępcze znajdowały się w miejscu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, a konkretnie w miejscu pracy zatrudnionego przez skarżącą pracownika, pozwala na wyprowadzenie wniosku o nieprzestrzeganiu przez skarżącą zakazu wprowadzania do obrotu środków zastępczych.
Sąd uznał, że organy wywiązały się też z obowiązku dołożenia staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Jako prawidłowe uznał wydanie jednej decyzji, której adresatami są osoby w stosunku do których prowadzono wspólne postępowanie administracyjne. Z kolei dokonując kontroli materialnej treści zaskarżonych decyzji, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego. Sąd wskazał, że regulacja zawarta w art. 27c ust. 1 i 4 ustawy wskazuje, iż adresatem decyzji nakładającej obowiązek poniesienia kosztów postępowania jest podmiot, do którego skierowano nakaz o jakim mowa w ust.1 art. 27c powołanej ustawy. Zwrócił również uwagę, że powołany w skardze przepis art. 52a ustawy zawierający sankcje za wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, nie był podstawą wydanych decyzji, zatem organy nie mogły go naruszyć. Wskazał także,że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wydał w stosunku do skarżącej decyzji nakazującej wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań, o jakiej mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwem Inspekcji Sanitarnej, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku poniesienia kosztów niezbędnych do przeprowadzenia czynności kontrolnych, bowiem nie ulega wątpliwości, że organ inspekcji sanitarnej prowadził postępowanie w sprawie na podstawie przepisu art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na co wskazuje między innymi podana w postanowieniach z dnia z [...] sierpnia 2012r. nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...]. podstawa zabezpieczenia produktów, co do których zachodziło podejrzenia, że stanowią środki zastępcze.
W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Anna Sroka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1.naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),a to art. 4 pkt 27 i art. 52 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124) oraz art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca naruszyła zakaz wprowadzania do obrotu środków zastępczych w dniach [...]sierpnia 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. w rozumieniu powołanych przepisów, podczas gdy skarżąca nie prowadziła działalności w lokalu [...] przy ul. [...] w O., jak również nie zlecała żadnych czynności jako pracodawca obecnej tam A.K.,
2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to art. 7 i 75 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 78 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i 2 k.p.a., polegające na niesłusznym uznaniu, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, mimo nie przeprowadzenia szeregu dowodów, w tym w szczególności dowodu z przesłuchania skarżącej A. S. w charakterze strony, co pozbawiło skarżącą prawa do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie i doprowadziło w konsekwencji do. wydania wadliwej decyzji;
3. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a., polegające na braku rozstrzygnięcia i braku ustosunkowania się do wniosków dowodowych z dokumentów skarżącej, zawartych w pisemnej skardze do Sądu I instancji.
Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] marca 2015r.oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od otrzymania skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 938/15, LEX nr 2227735).
W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, należy zwrócić uwagę, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami prawa procesowego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Brak takiego sformułowania zarzutu nie uniemożliwia jednak odniesienie się do wskazanych naruszeń prawa.
Całkowicie chybione są zarzuty, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 i 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 86 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i jego rozpatrzeniu z pominięciem dowodów zawnioskowanych przez skarżącą. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy oceny stanu faktycznego. W oparciu o protokoły kontroli sanitarnej, protokół przeprowadzonych badań, informacje Urzędu Skarbowego w O. oraz Urzędu Statystycznego we W., umowy zlecenia oraz protokoły przesłuchania świadków, ustalono ponad wszelka wątpliwość, że w lokalu w którym skarżąca prowadziła działalność gospodarczą zabezpieczono substancje stanowiące środki zastępcze. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby ustalenia organów w tym zakresie, kwestionując jedynie osobisty udział przy wprowadzeniu tych substancji do obrotu.
Zwrócić należy uwagę, że sama polemika z treścią zeznań, bez jednoczesnego wskazania konkretnych dowodów potwierdzających zasadność podnoszonych zarzutów, nie może być podstawą do zmiany poczynionych przez organy ustaleń. Jednocześnie wskazać należy, że organom administracji publicznej przyznano uprawnienie do swobodnej oceny poszczególnych dowodów i do uznania, które z dowodów stanowią wiarygodne źródło twierdzeń o faktach, a które nie. Zarzut dowolnego działania organu można postawić skutecznie dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Sytuacja taka nie występuje jednak w niniejszej sprawie, gdyż organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko, wskazując przy tym, którym dowodom przyznały moc dowodową, a którym odmówiły wiarygodności i z jakich przyczyn.
Ponadto, organy w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zebrały materiał dowodowy, wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2005r. sygn. akt I FSK 2600/04 zasada wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, a jeżeli organ, na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów, może dokonać nie budzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne (por. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt: I FSK 391/05.).
Należy zwrócić również uwagę, że organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśniania sprawy, nie zaś wszystkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ ma wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do przeprowadzenia w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzenia, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony.
Z kolei przesłuchanie strony ma charakter dowodu posiłkowego, dopuszczanego w sytuacji, gdy organ administracji uzna, że po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku nadal pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Nawet jednak w takiej sytuacji organ administracji państwowej "może" przesłuchać stronę. Tak więc sam fakt nie przesłuchania strony w tej sprawie, nie może być podstawą do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt II OSK 2659/14, LEX nr 2143517).
W zakresie dotyczącym naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem sąd może m.in. na wniosek strony przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ramach takich czynności procesowych Sąd nie może prowadzić własnych ustaleń a dokumenty wytworzone przez strony, w konfrontacji z innymi dowodami, nie mogą wpłynąć na zasadnicze ustalenia w sprawie. Zwrócić należy również uwagę, że przeprowadzenie uzupełniających dowodów jest prawem, a nie obowiązkiem sądu.
Nadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2100/16, LEX nr 2358606). Nie ulega wątpliwości, że oświadczenia świadków, na które powołuje się skarżąca zostały sporządzone już po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Dokonując zatem oceny postępowania i wydanych w nim decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że organy administracji zarówno I instancji jak i organ odwoławczy ustaliły wszystkie niezbędne okoliczności do wydania decyzji co do istoty sprawy, a swoim działaniem nie naruszyły norm powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Ponadto w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego, umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji, błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2007 r., sygn. akt II FSK 886/06 oraz z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13, CBOSA).
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 4 pkt 27 i art. 52 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 36 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżąca wprowadzała do obrotu środki zastępcze. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem istotą sprawy nie była kwestia ustalenia podstaw do wymierzenia kary z art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a obciążenie kosztami przeprowadzonych badań laboratoryjnych na podstawie art. 36 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Zatem wskazany przepis art. 52a ust. 1 nie znajdował w sprawie zastosowania i nie podlegał tym samym wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej oraz sąd pierwszej instancji, a co za tym idzie nie mógł zostać w rozpoznawanej sprawie naruszony. Nie ulega również wątpliwości, że nie doszło do naruszenia art.4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, bowiem przeprowadzone badania laboratoryjne jednoznacznie potwierdziły, że zabezpieczone substancje stanowiły środki zastępcze. Dlatego w sytuacji, gdy Narodowy Instytut Leków stwierdził, że badane próbki produktów można zakwalifikować jako środki zastępcze, w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i obrót którymi jest zakazany na terytorium RP to nie budzi wątpliwości, że koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, czy wprowadzane do obrotu produkty, nie stanowią środków zastępczych, o których mowa w art. 44b w zw. z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii powinna ponieść skarżąca.
Przesłanką obciążenia strony kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktu jest tylko w przypadku środków zastępczych wystąpienie podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Z kolei ustalenie przez organ, że produkt spełnia definicję środka zastępczego w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, z uwagi na brzmienie art. 44b i regulacje zawarte w art. 44c ust. 1 tej ustawy jest jednoznaczne z ustaleniem, że taki produkt stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.