Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 622/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez WINB decyzji kasatoryjnej z [...] czerwca 2018 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], zwany dalej "PINB", wydał w dniu [...] maja 2019 r. decyzję, którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wykonania muru oporowego z zamontowaną na nim barierką, usytuowanego na granicy działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w L..
Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy mur oporowy powstał w trakcie realizacji budowy budynku handlowo-usługowego L. realizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] września 2007 r. zmienione decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Takie ustalenie wynikało w ocenie PINB z oświadczenia kierownika budowy złożonego do protokołu oględzin z [...] maja 2018 r. Ponadto decyzją z [...] czerwca 2008 r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. budynku wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zagospodarowaniem, utwardzeniem i układem komunikacji wewnętrznej oraz ze zjazdem tymczasowym. Organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny, uszczegóławiając opis przedmiotowego muru. Przesłuchał też projektanta, który oświadczył, że zmiany dotyczące muru były wprowadzone na etapie pozwolenia zamiennego; zaś kierownik budowy podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Uzyskano również inwentaryzację geodezyjną z 3 czerwca 2008 r. w której ujęty został ww. mur.
W ocenie organu I instancji zebrane dowody wskazują, że mur oporowy został wzniesiony przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2008 r. o przyjęciu do użytkowania budynku handlowego, zaś zakończenie procesu inwestycyjnego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ I instancji umorzył postępowanie.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że zarówno budynek handlowy, jak i sporny mur oporowy zostały zinwentaryzowane, a dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (decyzja z [...] czerwca 2008 r.). Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydana w następstwie przeprowadzonej kontroli obowiązkowej, w trakcie której stwierdzono zgodność wybudowanego obiektu z warunkami decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący, formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 75 w zw. z art. 76 oraz art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 4 i § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 622/19, uwzględniając skargę, wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestią o kluczowym znaczeniu jest to, czy pierwotne pozwolenie na budowę (z [...] września 2007 r.) i zatwierdzony nim projekt budowlany obejmował budowę spornego muru oporowego. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w sprawie zdecydowanie temu przeczy. Możliwość realizacji muru w oparciu o pozwolenia na budowę nie wynika z projektu zagospodarowania terenu. Z projektu technicznego wynika inny mur (rampa rozładunkowa). Istnienia muru oporowego na granicy działek nie sposób również dopatrzyć się na żadnym rysunku znajdującym się w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Taki też stan potwierdza treść pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] z [...] grudnia 2018 r., który – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę z [...] września 2007 r. Ponadto ewidentnie zmiana pozwolenia na budowę nie miała nic wspólnego z budową spornego muru oporowego.
Świadek zaś (kierownik budowy) wskazał, że mur powstał w oparciu o zmiany projektu wykonawczego i nie potwierdził, że sporny mur był objęty zatwierdzonym projektem budowlanym. Co prawda, projektant wskazywał na inne okoliczności powstania spornego muru oporowego; jednak niezgodność zeznań świadków można wyjaśnić znacznym upływem czasu od okresu realizacji inwestycji. Poza tym zeznania projektanta nie są wobec powyższych argumentów żadnym wsparciem dla podstawowej dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy tezy o tym, że sporny mur oporowy stanowił element całej inwestycji i był objęty pozwoleniem na budowę z [...] września 2007 r. Ponadto przeciwnych wniosków nie można wyciągnąć z udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Przyjęta przez organy teza, że pozwolenie na użytkowanie objęło również mur oporowy miałaby rację bytu tylko wtedy, gdyby pierwotny projekt budowlany obejmował budowę spornego muru.
W rozpoznawanej sprawie nic w materiale dowodowym na to nie wskazuje, a treść zatwierdzonego projektu przeczy wręcz takiemu założeniu. Poparciem tezy organów nie może być również mapa inwentaryzacji geodezyjnej budynku, włączona do państwowego zasobu geodezyjnego, ponieważ mapa ta jedynie odnotowuje istnienie najprawdopodobniej spornego muru oporowego. Zaś protokół obowiązkowej kontroli dotyczący pozwolenia na użytkowanie nić nie wspomina o przedmiotowym murze. Podobnie, o niczym nie przesądza treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z wyżej przedstawionych argumentów wynika jednak, że sporny mur nie był ujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym.
Nie można zatem zasadnie argumentować, że stwierdzenia zawarte w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odnoszą się również do spornego muru, skoro brak elementu odniesienia w zatwierdzonym projekcie. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na zmianę stanowiska organu odwoławczego, który pierwotnie stwierdził, że materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że mur powstał w oparciu o pozwolenie na budowę. Co prawda, mur pojawia się w projekcie wykonawczym; jednak nie jest to tożsamy dokument z zatwierdzoną pozwoleniem na budowę dokumentacją.
Zdaniem Sądu, całokształt powyższej argumentacji prowadzi do konkluzji, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy oparły się na materiale dowodowym ocenionym w sposób sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Organom można również skutecznie zarzucić naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego przez wadliwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i błędne uznanie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie uniemożliwia weryfikację zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, w sytuacji, gdy sporne roboty budowlane nie były objęte pozwoleniem na budowę. Ponadto Sąd wskazał organom wytyczne co do kierunku dalszego postępowania w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła L. spółka komandytowa z siedzibą w J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. W wyjaśnieniu tego zarzutu wskazano, że postępowanie organów obu instancji było prawidłowe, a zarzuty skargi nietrafne. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes strony i słuszny interes obywateli oraz w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu przedstawiono motywy podjęcia rozstrzygnięcia, treść zastosowanych przepisów oraz ich wykładnię wraz z przykładami orzeczeń sądów administracyjnych na ich poparcie. Zdaniem Spółki wnoszącej skargę kasacyjną nie można podzielić poglądu Sądu, że organy oceniły zebrany materiał dowodowy w sprawie w sposób sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, zwłaszcza wobec faktu, iż Sąd nie wyjaśnił precyzyjnie, na czym owa sprzeczność miałaby polegać.
Organy trafnie bowiem uwzględniły fakt udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Zauważono, że legalność inwestycji była badana przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 i 59a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie. W wyjaśnieniu tego zarzutu zwrócono uwagę, że podstawą orzekania przez organy był art. 105 § 1 K.p.a., a nie przepisy Prawa budowlanego. Natomiast niezależnie od powyższego, pogląd organów, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wyklucza prowadzenie postępowania naprawczego jest całkowicie prawidłowy, co wywiedziono w uzasadnieniu pierwszego zarzutu kasacyjnego. Został on wywiedziony przez organy na podstawie wykładni wielu przepisów, która znajduje pełne uzasadnienie w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (data nadania 14 lipca 2020 r.) skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Obie grupy zarzutów skargi kasacyjnej opierają się na tym samym stanowisku, a mianowicie okoliczności uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy wskazać, że Sąd I instancji uwzględnił przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tę okoliczność; jednak oceniając stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że przedmiotowy mur oporowy nie był przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę, jak i jego legalność nie została potwierdzona w udzielonym pozwoleniu na użytkowanie – niewadliwie ocenił, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd I instancji dość obszernie uzasadnił swoje stanowisko, wskazując jednocześnie na konkretne dowody, który nie pozwalały na przyjęcie odmiennego stanowiska. Tej zaś oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, poprzestając jedynie na oparciu się na poglądzie orzeczniczym, który o tyle mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, o ile okoliczności tej konkretnej sprawy pozwalałyby na jego uwzględnienie.
Poza tym nie przywołano, żadnych innych okoliczności lub nieuwzględnionych przez Sąd I instancji dowodów. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że nie w każdym przypadku udzielenia pozwolenia na użytkowanie, taka okoliczność wyklucza prawną dopuszczalność ponownej weryfikacji zgodności wykonania obiektu z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Słuszność tego założenia sprawdza się jedynie w przypadku, gdy sporny obiekt budowlany (w tej sprawie mur oporowy) byłby objęty pozwoleniem na budowę. Jeżeli pierwotne pozwolenie na budowę nie obejmowało realizacji spornego obiektu (inwestor wykonał obiekt wykraczając poza ramy objęte pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem), to trudno mówić o wiążącym charakterze ustaleń co do zgodności wykonania obiektu z projektem; tym bardziej w sytuacji gdy w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy nie wskazywał, aby także pozwolenie na użytkowanie dotyczyło ww. muru, a treść zatwierdzonego projektu przeczy wręcz takiemu założeniu, jak i o niczym nie przesądza treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, w udzielonym pozwoleniu na użytkowanie brak jest wypowiedzi organu co do legalności przedmiotowego muru, ponieważ organ stwierdził, że wykonano wszystkie roboty objęte projektem i nie stwierdzono odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Dlatego należy w tej sprawie zaakceptować stanowisko Sądu, zgodnie z którym sporny mur nie był ujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym, co w konsekwencji uprawniało Sąd do oceny, że nie można zasadnie argumentować, iż stwierdzenia zawarte w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odnoszą się również do spornego muru, skoro brak elementu odniesienia w zatwierdzonym projekcie. Wynika z tego, że w tej sprawie na etapie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie została w pełni oceniona legalność realizacji inwestycji, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w przepisach Prawa budowlanego jako zrealizowanych nielegalnie, dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
A zatem brak uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego wskazywanych okoliczności oraz błędna ocena materiału dowodowego stanowiła wystarczającą argumentację do stwierdzenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji powyższego należało jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw ocenić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego skoro jego uzasadnienie zasadniczo opiera się na tożsamym stanowisku dotyczącym skutków udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Ponadto oczywiście ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że podstawę prawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 105 § 1 K.p.a. Jednak jego zastosowanie przez organy nie wyklucza możliwości wypowiedzi Sądu Administracyjnego w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, w tej sprawie ww. przepisów Prawa budowlanego. Co istotne, konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania administracyjnego wyznaczają właśnie normy prawa administracyjnego materialnego. Dlatego skoro w okolicznościach tej sprawy wymagane było ustalenie, czy legalność ww. muru była przedmiotem wypowiedzi organu na etapie udzielenia pozwolenia na użytkowanie; tym samym istniały uzasadnione względy do sformułowania przez Sąd I instancji stosownej oceny w związku z art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, które regulują proces uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie. W skardze kasacyjnej tej oceny zaś nie podważono skutecznie.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach na rzecz skarżącego nie orzeczono z uwagi na złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną z przekroczeniem terminu, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a., który przysługiwał skarżącemu do dnia 13 lipca 2020 r.