Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1506/23, powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), odrzucił skargę obywatela Konga P. K. K. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Luandzie z 23 stycznia 2023 r., którą na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymano w mocy decyzję tego organu o odmowie wydania skarżącemu wizy krajowej w celu wykonywania pracy, przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprawa dotyczy wydania wizy krajowej oraz powołał się na art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Uznał, że decyzja odmawiająca wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia skarżący zarzucił:
- 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co narusza zagwarantowane w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 30 Konstytucji prawo do sądu, ponieważ ogranicza możliwości do odwoływania się dla cudzoziemca i standardy określone w art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 7.6.2016, str. 389),
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej poprzez nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja Konsula była decyzją administracyjną w rozumieniu prawa administracyjnego (art. 104 - 113 k.p.a.), w związku z czym podlegała jurysdykcji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uznanie kognicji sądów administracyjnych w rozpoznawanej sprawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Konsul wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Sprawa dotyczy odmowy wydania wizy krajowej dla cudzoziemca w celu wykonywania pracy. Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na odmowę wydania wizy krajowej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Kwestia możliwości skutecznego wniesienia skargi w przedmiocie wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniach z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1435/22, z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 62/23 oraz z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 352/23. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w tych orzeczeniach podziela.
I tak zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 5 pkt 4 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz.Urz. UE L 243 z 15 września 2009, str. 1, z późn. zm.), a więc wiz Schengen; b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 293). Rozpoznawana sprawa dotyczy wydania wizy krajowej, w związku z czym rozważenia wymaga art. 5 pkt 4 p.p.s.a., w którym uregulowana jest zasada braku skargowości w tych sprawach oraz wyjątki od niej.
Wydawanie wiz krajowych przewiduje art. 18 Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państwami Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE z 2000 r. Nr L 239 s.
19) – dalej: KWUS, jednak przesłanki i postępowanie w tych sprawach reguluje prawo państwa członkowskiego. Z orzecznictwa TSUE wynika, że na podstawie art. 79 ust. 2 lit. a TFUE nie przyjęto żadnego aktu regulującego tryb i warunki wydawania wiz długoterminowych. Warunki i tryb, w tym procedury odwoławcze od decyzji odmawiających wydania takich wiz, są objęte wyłącznie prawem krajowym (por. wyrok TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., ECLI:EU:C:2021:186, pkt 34 a także wyrok TSUE z 7 marca 2017 r. w sprawie C-638/16 PPU X i X przeciwko État belge, ECLI:EU:C:2017:173, pkt 45). Z wyłączeniem przypadków wymienionych w art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a., związanych z łączeniem rodziny obywatela UE, skarga do sądu na decyzję o odmowie wydania wizy krajowej co do zasady jest niedopuszczalna. W przypadku odmowy wydania wizy krajowej obywatelowi państwa trzeciego, który nie jest członkiem rodziny obywatela UE, może powstać obowiązek udzielenia ochrony sądowej, gdy wniosek o wydanie wizy krajowej realizuje uprawnienia przewidziane w prawie Unii. Taki przypadek zachodził w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., w której uznano, że sam art. 21 ust. 2a KWUS regulujący prawo do swobodnego przemieszczania się przysługujące cudzoziemcom posiadającym ważną wizę długoterminową wydaną przez jedno z państw członkowskich, nie przyznaje cudzoziemcom, którym odmówiono wydania takiej wizy żadnych praw ani swobód, które podlegałyby zasadzie skutecznej ochrony sądowej ustanowionej w art. 47 KPP. Obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wynika z art. 34 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair w świetle art. 47 KPP. W sytuacji, gdy prawo UE przyznaje prawa lub nakłada obowiązki, art. 47 KPP znajduje zastosowanie. Z wyroku TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. wynika, że obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wymaga indywidualnej oceny. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie wizy krajowej złożono w celu wykonywania pracy. Warunki udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostały uregulowane w art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.). Przewidziana przez ustawodawcę procedura udzielania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jest konsekwencją wprowadzenia do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.Urz. UE L 343 z 23 grudnia 2011 r., s. 1–9) - dalej: dyrektywa 2011/98/EU. Zauważyć należy, że zgodnie z motywem 11 Preambuły dyrektywy 2011/98/EU przepisy tej dyrektywy w sprawie procedury jednego wniosku i w sprawie jednego zezwolenia nie powinny dotyczyć wiz jednolitych ani długoterminowych. Nie można zatem wskazać, analogicznie jak w powołanej sprawie M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., przepisu prawa Unii, który nakładałby na państwo członkowskie obowiązek zapewnienia prawa do sądu. Wyrok TSUE w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. nie znajdował zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach tej sprawy warunki przyznania i odmowy wizy krajowej zostały w całości uregulowane prawem krajowym, dlatego za chybione należy uznać wywodzenie prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem krajowym.
Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem uznał, że skarga cudzoziemca na odmowę wydania przez konsula wizy krajowej w celu wykonywania pracy podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Oceniając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 47 KPP wskazać należy, że wyrok TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 przesądza, iż w sprawie wiz krajowych (długoterminowych) nie ma zastosowania art. 47 KPP, gdyż wydawanie takich wiz nie jest regulowane prawem Unii. Z wyroku tego wynika, że sądowa kontrola jest wymagana w razie odmowy wydania wizy służącej realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa Unii. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Biorąc powyższe pod uwagę skarga kasacyjna w zakresie, w jakim powołano się w niej na art. 47 KPP nie jest zasadna.
Odnosząc się do zarzutu, że wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz krajowych narusza zagwarantowane w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 30 Konstytucji prawo do sądu należy wskazać, że zagadnienie zgodności przepisów wyłączających prawo do sądu w sprawach dotyczących cudzoziemców było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 15 listopada 2000 r., wydanym w sprawie P 12/99. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1488/20, podkreślił, że wyrok w sprawie P 12/99 dotyczył co prawda art. 19 pkt 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże istotne jest, że wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisu przewidującego wyłączenie drogi przed sądem administracyjnym w niektórych sprawach dotyczących cudzoziemców był art. 45 Konstytucji przewidujący prawo do sądu.
W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis wyłączający prawo do sądu w niektórych sprawach administracyjnych dotyczących cudzoziemców jest zgodny z art. 45 Konstytucji, przy czym istotne znaczenie, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nadał art. 37 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że powołany przepis odnosi się także do cudzoziemców ubiegających się za granicą o wydanie wizy przez polskiego konsula. Oznaczałoby to, że co do zasady cudzoziemcy w sprawach dotyczących wydania za granicą wizy powinni korzystać także z prawa do sądu, określonego w art. 45 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Konstytucji, stanowiącym, że wyjątki od zasady określonej w art. 37 ust. 1 Konstytucji, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa, jest dopuszczalne ograniczenie wobec cudzoziemców korzystanie z prawa do sądu. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził, że art. 37 ust. 2 Konstytucji tym się różni od art. 31 ust. 3 Konstytucji, że nie zawiera rygoru, który wskazywałby na to, że ograniczenie praw i wolności nie może naruszać ich istoty, co czyniłoby niemożliwym ograniczenie takich praw, których natura jest tego rodzaju, że mogą być realizowane w całości lub w ogóle. Powoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na odmienny w tym zakresie pogląd TK wyrażony w wyroku z 30 lipca 2014 r., sygn. akt K 23/11, w ocenie NSA nie jest wystarczającą podstawą do obalenia domniemania zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 5 pkt 4 p.p.s.a., gdyż żaden przepis określający kognicję sądów administracyjnych nie był przedmiotem kontroli w sprawie, w której ten wyrok wydano.
Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia "przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej poprzez nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja Konsula była decyzją administracyjną w rozumieniu prawa administracyjnego (art. 104 - 113 k.p.a.), w związku z czym podlegała jurysdykcji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) przepisów tego Kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie, należących do właściwości konsulów, stosuje się przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (Dz.U. z 2021 r. poz. 823), o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Dodatkowo należy wskazać, że art. 5 pkt 4 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie ma więc znaczenia, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna, podlegająca stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. co do zasady kognicji sądów administracyjnych, skoro według art. 5 pkt 4 p.p.s.a. szczególne decyzje, mianowicie wydawane przez konsulów w sprawach wiz innych niż określonych w art. 5 pkt 4 lit. a i b p.p.s.a., spod tej kognicji zostały wyłączone.
W tych okolicznościach NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
W myśl art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.