Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2506/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 196/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym oddalił sprzeciw A. W. K. na decyzję W. – M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Olsztynie z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części sieci niskiego napięcia.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nakazał firmie [...] S.A. w terminie 3 miesięcy od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna, rozbiórkę części sieci niskiego napięcia wykonanej na działce nr [...] położonej w miejscowości P. gmina D., składającej się z trzech słupów o konstrukcji strunobetonowej wykonanych bez pozwolenia na budowę oraz tytułu cywilno-prawnego uprawniającego do wykonywania robót budowlanych na wskazanej działce.

W.-M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] stycznia 2015 r. nakazującej inwestorowi w terminie trzech miesięcy od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna, rozbiórkę części sieci niskiego napięcia wykonanej na działce nr [...] położonej w miejscowości P. gmina D., składającej się z trzech słupów o konstrukcji strunobetonowej wykonanych bez pozwolenia na budowę oraz tytułu cywilno-prawnego uprawniającego do wykonywania robót budowlanych na wskazanej działce i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie II SA/Ol 449/15 oddalił skargę M. K. i G. K. na powyższą decyzję. Sąd wojewódzki uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły wykonane roboty budowlane jako przebudowę, których wykonanie - stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że w przypadku samowolnej przebudowy obiektu budowlanego lub jego części organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Jednakże postępowanie naprawcze prowadzone w tym trybie nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę.

Sąd ten stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż w sprawie nie dokonano ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać za prawidłowy wniosek, że przedmiotowe samowolnie wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano, że m.in. organ nie ustalił, kiedy rozpoczęto roboty budowlane, kto był wówczas właścicielem przedmiotowej działki oraz czy prawdziwe jest twierdzenie inwestora, że w dacie rozpoczęcia robót dysponował zgodą ówczesnego właściciela terenu na wykonanie przedmiotowej wymiany słupów.

W toku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji ponownie nakazał Spółce w terminie 3 miesięcy rozbiórkę części sieci niskiego napięcia wykonanej na przedmiotowej działce, a w wyniku odwołania W.-M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując że niezasadnie uznano, że postępowanie naprawcze powinno doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem cywilnym oraz że nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia daty wykonania robót.

W.-M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając sprzeciw wskazał, że rozpatrywana sprawa była dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 449/15) oraz wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 91/17) oddalił skargi na wcześniejsze decyzje kasatoryjne organu odwoławczego. Zarówno w wyroku z dnia 25 sierpnia 2015 r., jak i w wyroku z dnia 23 marca 2017 r. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać za prawidłowy wniosek, że przedmiotowe samowolnie wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Z powołanego przepisu, zdaniem Sądu I instancji wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. W związku z tym, Sąd I instancji wskazał, że uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że orzeczenie sądu cywilnego w zakresie zasiedzenia służebności przesyłu ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku o zasiedzenie wynika bowiem, że wnioskodawca, będący inwestorem w niniejszej sprawie, domaga się jej zasiedzenia od dnia [...] grudnia 2010 r., a zatem od okresu poprzedzającego wykonanie przedmiotowych robót, a także że w swoim żądaniu bardzo szeroko określił treść tej służebności.

W związku z tym orzeczenie sądu cywilnego, a przede wszystkim ewentualny zakres zasiedzianej służebności będzie miał znaczenie dla stwierdzenia istnienia, bądź braku istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, a stosownie do art. 244 § 1 k.c. służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w ogóle nie poczynił żadnych ustaleń co do toczącego się postępowania przed sadem cywilnym, a w związku z tym niewątpliwie w tym zakresie postępowanie wymaga uzupełnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie toczy się w trybie art. 51 Prawa budowlanego, co także zostało już przesądzone w wyżej wskazanych wyrokach. W orzecznictwie wskazuje się, że właściwy organ powinien wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu I instancji słusznie organ odwoławczy wskazał, że w dalszym ciągu nie poczyniono ustaleń co do możliwości technicznych doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z przepisami prawa. Ustalenia te mają znaczenie także z tego względu, że w przypadku orzeczenia rozbiórki części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych - możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego, wykonanej zgodnie z prawem.

Z wyjaśnień inwestora wynika, że ewentualna rozbiórka części sieci wykonanej na działce skarżącego spowoduje, że cała sieć energetyczna, wybudowana w latach 70-tych przez przedsiębiorstwo państwowe na gruntach Skarbu Państwa, będzie niezdatna do użytkowania i spowoduje to odłączenie odbiorców i wstrzymanie dostaw energii elektrycznej. Zatem niewątpliwie, zdaniem Sądu I instancji ustalenia w powyższym zakresie są niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Naruszenia te nie mogą być usunięte w toku postępowania odwoławczego, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający, a wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w powyższych kwestiach naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

Z tych względów powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Sąd I instancji wskazał, że z wyżej podanych względów w niniejszym postępowaniu Sąd nie mógł odnosić się do zarzutów merytorycznych podniesionych w sprzeciwie wniesionym do Sądu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł A. W. K., zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W treści skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu II instancji jako naruszającego art 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja WMWINB w O. w sposób nieuzasadniony przekazywała sprawę skarżącego do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny, a ewentualne braki w zakresie ustaleń faktycznych wynikają wyłącznie z uporczywego postępowania inwestora, który nie przekazywał dla organu żądanych informacji, bądź też składał nieprawidziwe oświadczenia co do faktów, o które zapytywał ten organ, wobec czego nie sposób uznać, że w ramach niniejszej sprawy dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego umożliwi ustalenie nowych okoliczności faktycznych, a ponadto zebrane w sprawie dowody umożliwiały prawidłowe, merytoryczne rozpoznanie sprawy, co też uczynił organ I instancji;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.przez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do części istotnych zarzutów skarżącego, przede wszystkim tego, że zebrany w sprawie materiał jest kompletny, zgodny z uprzednimi wskazaniami faktycznymi i prawnymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, co pozwoliło organowi I instancji na wydanie prawidłowej decyzji, a tym samym organ II instancji nie był uprawniony do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a wydania decyzji merytorycznej,
3. 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż w sprawie zachodzi konieczność prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, pomimo że organ I instancji zgromadził w sprawie wszystkie dostępne dowody, które pozwalają na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych, co do wszystkich kwestii, mających znaczenie dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, które były wcześniej przedmiotem oceny prawnej i wskazań, wynikających z wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2015 r., rozpoznającego niniejszą sprawę po raz pierwszy, co świadczy o podważeniu przez Sąd zakreślonych wskazanym wyrokiem wytycznych, co do dalszego przebiegu niniejszego postępowania,
4. 4. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 prawo budowlane przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przepis ten legitymuje do zobowiązania inwestora, budującego na nieruchomości bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do uzyskania takiego prawa, na etapie po wykonanych w całości robotach budowlanych, co prowadzi do wnioski, że podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej, poprzez budowę na cudzym gruncie, znajduje się w korzystniejszej pozycji, aniżeli inwestor, który legalnie realizuje wszystkie etapy procesu budowlanego, a nadto taka interpretacja upoważnia do rażącego naruszenia prawa własności właściciela nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151a w związku z art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Artykuł 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznacza kryteria kontroli zgodności z przepisami prawa decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wystąpienie przesłanek uwzględnienia sprzeciwu. Według art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwentnie w art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały uregulowane podstawy uwzględnienia sprzeciwu, stanowiąc, że Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarówno zatem zakres kontroli sądu jak i podstawy uwzględnienia sprzeciwu wymagają uwzględnienia uregulowania dopuszczalności odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Według art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pierwsza przesłanka wystąpi w sprawie, gdy organ prowadzi postępowanie naruszając przepisy postępowania, druga gdy w wyniku tego naruszenia zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednym z rodzajów naruszenia przepisów postępowania w rozpoznaniu sprawy jest zaniechanie czynności ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Pozostaje to w związku z przepisem prawa materialnego, na podstawie którego organ rozpoznaje i rozstrzyga sprawę. Norma materialnego prawa wyznacza hipotetyczny stan faktyczny, od którego wystąpienia w sprawie uzależnione jest wyprowadzenie konsekwencji prawnych w zakresie uprawnień lub obowiązków strony. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiającym zasadę ogólną prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu lub na wniosek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Kontrolując zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd obowiązany jest do kontroli, czy w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie okoliczności faktycznych zapisanych w normie prawa materialnego.

Uchylenie się od przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administarcyjnego). Nie ustalenie stanu faktycznego sprawy przez nie ustalenie czy stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznymu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego przesądza o spełnieniu drugiej przesłanki odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W sprawie zasadnie Sąd w zaskarżonym wyroku wywiódł, że na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane do istotnych okoliczności faktycznych należy ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości, a ta pozostaje też w związku z ustaleniem daty rozpoczęcia inwestycji. Stanowi to również, zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykonanie przez organ odwoławczy i Sąd oceny prawnej zawartej w wyroku z 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 449/15 i wyroku z 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 91/17. Brak ustalenia w tym zakresie okoliczności faktycznych powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesądza bowiem o zastosowaniu art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w zakresie nakazu rozbiórki.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W zaskarżonym wyroku Sąd zastosował prawidłową wykładnię przez wskazanie elementów stanu faktycznego dający podstawę do rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie Sądu w pełni odpowiada przepisom prawa w zakresie wykazania spełnienia przesłanek zastosowania w sprawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.