Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1051/23, oddalił sprzeciw Stowarzyszenia X w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. nr [...] odmówił J. S. ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na wspólnej płycie garażu podziemnego, zagospodarowania terenu oraz realizacji infrastruktury technicznej na działkach ewid. nr [...] z obrębu [...] i [...]z obrębu [...] przy ul. [...]na terenie Dzielnicy [...].
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania J.S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w niniejszym postępowaniu teren inwestycji dotyczy dwóch działek, tj. działki nr [...] z obrębu [...]i [...]z obrębu [...] przy ul. [...]na terenie Dzielnicy [...]i został oznaczony przez inwestora na mapie zasadniczej literami A-B-C-D-E-F-G-A. Powierzchnia tak oznaczonego terenu inwestycji wynosi 4788 m2. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588 ze zm.).
W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna przeprowadzona przez organ I instancji nie spełnia wymagań stawianych przepisami rozporządzenia. W szczególności w analizie brakuje jakichkolwiek informacji o wysokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Zarząd Dzielnicy [...]przywołuje co prawda wysokości elewacji frontowej jednego z budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, jednak nie wskazuje skąd powziął informacje dotyczące tego parametru. Istnieje też sprzeczność pomiędzy zapisami części tekstowej analizy i części graficznej, w zakresie ilości kondygnacji budynku znajdującego się na działce nr [...] z obrębu [...]. Odnośnie ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy organ zwrócił uwagę, że wskaźnik dla budynku znajdującego się na działce nr [...]z obrębu [...]ustalony został w odniesieniu do powierzchni działek nr [...]oraz [...], przy czym działka nr [...]stanowi drogę publiczną.
Nie można też zgodzić się z tezą, że intensywność zabudowy zmniejsza się w miarę zbliżania się do lasu [...], gdyż działka o jednym z największych współczynników zabudowy to działka nr [...] sąsiadująca z terenem inwestycji. Organ II instancji podkreślił, że jedynie wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mogą stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami.
W wyniku dokonanej analizy SKO stwierdziło, że wyznaczenie linii zabudowy nie jest możliwe, niemniej fakt ten nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy nie jest ani możliwe, ani konieczne, gdyż projektowana zabudowa nie będzie zlokalizowana wzdłuż jakiejkolwiek drogi publicznej. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości budynku i geometrii dachu organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji wskazano, że przyjęta dla planowanej inwestycji wysokość 24 m jest wyższa niż średnia dla analizowanego terenu wynoszącej 18,6 m, przy czym Zarząd Dzielnicy [...]uznał, że nie zachodzą szczególne przesłanki dla ustalenia wysokości wyższej niż wynikająca ze średniej. Organ II instancji zauważył jednak, że w przedmiotowej sprawie inwestycja dotyczy budynku z dachem wielospadowym, zatem wysokość budynku powinna zostać wyznaczona w oparciu o przepis § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Przepis ten nie odnosi się do średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym, nakazuje jedynie uwzględnić wysokość i geometrię dachów w całym obszarze. Organ podkreślił, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się budynki o wysokości 21 m i 23 m, zaś w całym obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości nawet 27 m i 38 m. Z powyższego wynika, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla budynku o wysokości 24 m może mieć miejsce wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że budynek taki burzy ustalony ład przestrzenny, przy czym za stan taki nie można uznać wyłącznie projektowanie budynku o wysokości przewyższającej średnią dla obszaru analizowanego.
SKO nie zgodziło się z tym, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy może być sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. 2003 nr 47 poz. 401), gdyż wzdłuż granicy terenu inwestycji przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia. Organ II instancji poparł argumentację podniesioną w odwołaniu, że zgodność inwestycji z planowanym rozporządzeniem badana jest dopiero na etapie procedowania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie może stanowić podstawy dla odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji wskazał, iż organ I instancji rozpoznał niniejszą sprawę z obrazą art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sprzeciwem Stowarzyszenie X w [...] zaskarżyło powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddaleni, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego sprzeciw stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień czy też wadliwości w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej).
Jeśli jednak zdaniem organu odwoławczego na potrzeby rozpoznania wniosku należy sporządzić nową analizę, to należy uznać za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego o konieczności jej sporządzenia i oceny przez organ I instancji.
Sąd podzielił zastrzeżenia organu II instancji, że analiza sporządzona przed organem I instancji nie spełnia wymagań stawianych przepisami § 5 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazał, że w szczególności w analizie brakuje jakichkolwiek informacji o wysokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Istnieje też sprzeczność pomiędzy zapisami części tekstowej analizy i części graficznej w zakresie ilości kondygnacji budynku znajdującego się na działce nr [...]z obrębu [...]. Odnośnie ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy Sąd zwrócił uwagę, że wskaźnik dla budynku znajdującego się na działce nr [...]z obrębu [...]ustalony został w odniesieniu do powierzchni działek nr [...]oraz [...], przy czym działka nr [...]stanowi drogę publiczną.
Nie można także w ocenie Sądu zgodzić się ze stwierdzeniem, że intensywność zabudowy zmniejsza się w miarę zbliżania się do lasu [...][...], skoro działka o jednym z największych współczynników zabudowy to działka nr [...]sąsiadująca z terenem inwestycji. Sąd podzielił też zarzuty SKO, że sporządzona analiza urbanistyczna nie zawiera precyzyjnie wskazanych numerów działek objętych analizą, oznaczeń niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, tak aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza nie odniosła się do parametrów, gabarytów, formy architektonicznej konkretnych obiektów zlokalizowanych w wyznaczonym terenie, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę złożonego wniosku w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. Słusznie także organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budynku z dachem wielospadowym, tak więc wysokość budynku powinna zostać wyznaczona w oparciu o przepis § 8 ww. rozporządzenia.
W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się budynki o wysokości 21 m i 23 m, zaś w całym obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości 27 m i 38 m. Sąd zgodził się także ze stwierdzeniem, że zgodność inwestycji z § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. 2003 nr 47 poz. 401) badana może być dopiero na etapie procedowania decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego nie może stanowić podstawy dla odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, bo uzupełnienie materiału dowodowego oznaczałoby w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 k.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Uzasadnione jest zatem w ocenie Sądu stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Kolegium prawa nie narusza. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).
Skargą kasacyjną Stowarzyszenie X w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
- 1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja SKO z dnia 4 kwietnia 2023 r. wydana została przy spełnieniu przesłanek określonych ww. przepisami, tj. że decyzja Zarządu Dzielnicy [...]z dnia 19 grudnia 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- 2) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia dodatkowej argumentacji przedstawionej przez Stowarzyszenie X w [...] w piśmie z dnia 31 maja 2023 r. – wykonanie wezwania sądu wraz z uzupełnieniem sprzeciwu od decyzji SKO z dnia 4 kwietnia 2023 r. wydanej w sprawie [...].
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego, zauważyć należy, iż przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie.
Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji kasacyjnej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji Zarządu Dzielnicy [...]z dnia 19 grudnia 2022 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa.
Z przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wynika, że Zarząd Dzielnicy [...]oparł swoją decyzję z dnia 19 grudnia 2022 r. o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną, co związane było z brakiem danych co do wysokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, sprzecznością zapisów części tekstowej i graficznej analizy w zakresie ilości kondygnacji budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...], brakiem odniesienia się do parametrów, gabarytów, formy architektonicznej konkretnych obiektów zlokalizowanych w wyznaczonym terenie. Ustalenia te nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, bowiem poza zawartym w zarzucie naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 k.p.a. ogólnym sformułowaniem, iż w sprawie błędne przyjęto, że "decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2023 r. wydana została przy spełnieniu przesłanek określonych w/w przepisami, tj. że decyzja Zarządu Dzielnicy [...]z dnia 19 grudnia 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" - w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w żaden sposób nie próbował nawet podważyć tych ustaleń, które ostatecznie doprowadziły organ odwoławczy do konkluzji, iż organ I instancji rozpoznał sprawę z obrazą art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W związku z powyższym również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządził analizę urbanistyczną.
Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi bowiem na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18). Tak istotne braki postępowania dowodowego, jak stwierdzone w niniejszej sprawie, nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przyjęcie odmiennej koncepcji sprowadzałoby się do tego, że to organ odwoławczy przeprowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami, a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. W tych okolicznościach przywołany powyżej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Nie zasługiwał ponadto w okolicznościach przedmiotowej sprawy na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, art. 134 § i art. 135 p.p.s.a., który strona skarżąca kasacyjnie wiąże ściśle z rzekomym brakiem uwzględnienia przez ten Sąd przy orzekaniu dodatkowej argumentacji przedstawionej przez Stowarzyszenie w piśmie z dnia 31 maja 2023 r.
Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2; wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został w przedmiotowej sprawie – w zakresie podnoszonym w skardze kasacyjnej – naruszony. Wymienione powyżej pismo strony skarżącej z dnia 31 maja 2023 r. znajdowało się bowiem w aktach sądowych przedmiotowej sprawy i tego faktu strona nie kwestionowała.
Tym samym stanowiło ono element akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd. Jednocześnie należy przy tym mieć na względzie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi (sprzeciwu) oraz podnoszonej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co w przedmiotowej sprawie uczyniono.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa natomiast granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga (sprzeciw), albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotowy sprzeciw niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie zasadności zastosowania przez niego dyspozycji z art. 138 § 2 k.p.a., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010r. I GSK 264/09).
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 135 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści przywołanego przepisu oraz logiki zawartej w nim regulacji wynika obowiązek sądu administracyjnego do wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, co następuje wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego tym przepisem załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Powyższy przepis ma więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a podstawą jego stosowania jest – co należy podkreślić – stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego.
W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem - nie miał zatem żadnych podstaw, aby zastosować wskazany przepis. Omawiany zarzut należy uznać zatem nie tylko za nieusprawiedliwiony, ale przede wszystkim za oczywiście nieskuteczny.
Przechodząc do wniosku strony o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie wyjaśnić należy, że wniosek strony nie jest dla sądu w tym zakresie wiążący. Stosownie do treści art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji (jak to miało miejsce w sprawie) na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). I na posiedzeniu niejawnym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.