Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2508/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 8 maja 2019 r., II SA/Po 164/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę J. D. i S. D. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z 21 stycznia 2019 r., nr WOA.7722.277.2018.RD, w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu (PINB), postanowieniem z 14 listopada 2018 r., nr NB.7355-19/2004, odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł, nałożonej na J. D. i S. D. postanowieniem z 13 kwietnia 2011 r. nr 53/2011.

Sąd wojewódzki przytoczył motywy postanowienia PINB, w których organ ten wyjaśnił, że ostateczną i prawomocną, pozostającą w obrocie prawnym decyzją nr NB.7355-19/2004 z 26 sierpnia 2004 r. nakazano J. D. i S. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanej w m. [...], ul. [...]. Wobec uchylania się zobowiązanych od wykonania ww. obowiązku, PINB, działając na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych nr [...] i [...] z 13 kwietnia 2011 r., postanowieniem nr 53/2011 z 13 kwietnia 2011 r. nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Postanowienie to nie zostało skutecznie wzruszone.

Następnie wskazano, że PINB wystawił tytuły wykonawcze nr [...] i [...] z 17 września 2014 r., w celu wyegzekwowania nałożonej grzywny. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Kaliszu postanowieniem z 30 października 2014 r. zwrócił tytuł wykonawczy Nr [...], wskazując na błędnie określony w ww. tytule adres zobowiązanej J.D.. W związku z powyższym PINB ponownie wystawił tytuł wykonawczy [...] z 4 lutego 2016 r. wobec zobowiązanej J.D.

Następnie organ powiatowy wskazał, że w dniu 6 maja 2016 r. zobowiązani złożyli wniosek "o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 17-09-2014", jednocześnie wskazując, iż "obowiązek nakazowy PINB na podstawie decyzji z dnia 16-08-2004 r. w sprawie rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym w m. [...] ul. [...], został wykonany." Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z 6 lipca 2016 r., nr 75/2016, PINB odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 13 kwietnia 2011 r. w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty przy budynku mieszkalnym na nieruchomości w m. [...], ul. [...]. WWINB postanowieniem nr WOA.7722.123.2016.RD z 22 sierpnia 2016 r., po rozpatrzeniu zażalenia J.D. i S.D., uchylił w/w postanowienie PINB w całości jednocześnie wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia podania zobowiązanych z 4 maja 2016 r. jest Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Kaliszu.

W dniu 24 sierpnia 2016 r. PINB, przekazał według właściwości do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Kaliszu wniosek J. i S. D. z 4 maja 2016 r. "o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 17-09-2014".

PINB wyjaśnił następnie, że w dniu 7 grudnia 2016 r. wpłynął wniosek J.D. i S.D. "o umorzenie nałożonej grzywny", przekazany przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Kaliszu. W związku z powyższym, w dniu 4 stycznia 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne, w toku których ustalono, że zobowiązani nie wykonali nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z 26 sierpnia 2004 r. Postanowieniem nr 6/2017 z 9 stycznia 2017 r. PINB odmówił umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia, zaś WWINB rozpatrując zażalenie J.D. postanowieniem nr WOA.7722.8.2017.RD z 21 marca 2017 r. uchylił w/w postanowienie organu powiatowego w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Jak dalej z wyroku wynika, PINB ponownie rozpatrując sprawę przesłuchał, na okoliczność wykonanej w lutym 2016 r. rozbiórki przedmiotowej wiaty, właścicieli nieruchomości sąsiednich. Żaden z przesłuchanych świadków nie potwierdził rozbiórki przedmiotowej wiaty. Również pracownicy PINB – stwierdzili brak dowodów na demontaż i ponowne wykonanie w tym samym miejscu przedmiotowej wiaty. Powołano się przy tym na brak śladów demontażu na śrubach i połączeniach elementów, głównych elementach obiektu, na połączeniu wiaty z budynkiem mieszkalnym (brak śladów rozkręcania, skręcania, odbarwień, malowania).

W związku z powyższym postanowieniem nr 66/2017 z 20 czerwca 2017 r. PINB odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia, zaś WWINB rozpatrując zażalenie J.D. i S.D. postanowieniem z 20 września 2017 r. uchylił w/w postanowienie organu powiatowego w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

PINB wyjaśnił, że stosując się do wytycznych organu II instancji zlecił wykonanie ekspertyzy technicznej na okoliczność wykonanej rozbiórki przedmiotowej wiaty. Z przedłożonej w dniu 31 października 2018 r. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. K. K. wynika, że brak jest jednoznacznych dowodów na rozebranie wiaty i posadowienie jej w tym samym miejscu. Zdaniem rzeczoznawcy, nawet jeśli rozebrano konstrukcję wiaty, to nie wszystkie jej części zostały zdemontowane.

W wyroku przywołano dalszą argumentację organu powiatowego, wedle którego faktem jest, że w dniu 7 grudnia 2016 r. wpłynął stosowny wniosek. Podkreślono, że aby można było umorzyć nałożoną, a nieuiszczoną lub nieściągniętą grzywnę, zobowiązani muszą wykonać obowiązek określony w tytule wykonawczym. Zgromadzony materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie wskazuje natomiast, iż zobowiązani nie wykonali obowiązku, polegającego na rozbiórce samowolnie wybudowanej wiaty. Wobec powyższego brak jest jakichkolwiek przesłanek umożliwiających umorzenie nałożonej grzywny.

Kolejno w wyroku wskazano, że zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J.D. i S.D. zarzucając, iż PINB pominął, że pismem z 19 lutego 2016 r. poinformowali Starostę K. o wykonanej w tym dniu rozbiórce przedmiotowej wiaty.

Dalej w wyroku II SA/Po 164/19 przywołano, że WWINB w Poznaniu, postanowieniem z 21 stycznia 2019 r., nr WOA.7722.277.2018.RD, utrzymał w/w postanowienie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wojewódzki przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie zauważył, że zobowiązani zwrócili się z żądaniem umorzenia nałożonej na nich grzywny w celu przymuszenia. WWINB zwrócił uwagę, że zagadnienie umorzenia grzywny w celu przymuszenia zostało uregulowane przez ustawodawcę w art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (Upea), zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. WWINB zauważył, że z przepisu tego wynika, iż umorzenie grzywny możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Ponadto w przepisie tym wskazano też na drugą przesłankę umorzenia grzywny w celu przymuszenia - umorzyć można jedynie grzywnę, która nie została jeszcze uiszczona lub ściągnięta.

Sąd w wyroku wskazał, że w ocenie WWINB z treści postanowienia tego organu z 20 lutego 2018 r. wprost wynika, że grzywna nałożona na zobowiązanych została w całości ściągnięta. Jeśli zaś grzywna ta została w całości ściągnięta, to niedopuszczalne jest jej umorzenie w oparciu o art. 125 § 1 Upea i to niezależnie od tego, czy egzekwowany obowiązek (tj. rozbiórka wiaty) został wykonany, czy też nie został wykonany. Opisane powyżej dwie przesłanki zastosowania tego przepisu muszą bowiem wystąpić łącznie. Marginalnie WWINB zauważył, że organ egzekucyjny w aktach sprawy zgromadził ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, z której - wbrew twierdzeniom zobowiązanych, a zgodnie z ustaleniami pracowników organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji - wynika, że "(...) nie wydaje (...) się prawdopodobne, że przedmiotowa wiata została rozebrana i pobudowana ponownie z tych samych elementów".

W wyroku ustalono, iż reasumując WWINB uznał, że skoro w przedmiotowej sprawie nałożona grzywna została już ściągnięta, to obowiązkiem PINB było negatywne rozpatrzenie wniosku zobowiązanych i wydanie postanowienia o odmowie umorzenia tej grzywny.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze J.D. i S.D. podnieśli, iż zajęcie grzywny w celu przymuszenia nastąpiło w lipcu 2016 r., czyli po dokonaniu rozbiórki wiaty i złożeniu wniosku o uchylenie grzywny. Ponadto skarżący podnieśli, że pismem z 19 lutego 2016 r. skierowanym do Starosty K. oświadczyli, że rozbiórki wiaty dokonali w dniu 19 lutego 2016 r. Tym samym skarżący dokonali skutecznego zgłoszenia faktu rozbiórki, a organ powiatowy nie zebrał całego materiału dowodowego w sprawie, a nawet zapomniał, że ten dokument dołączono do pisma z 4 maja 2016 r. Jeżeli natomiast pismo zostało nieprawidłowo skierowane do odpowiedniego urzędu, to organ przesyła niezwłocznie do urzędu zgodnie z jego właściwością, więc PINB nie może twierdzić, że nie dokonano zgłoszenia zgodnie z upomnieniem z 1 grudnia 2008 r.

Według skarżących oświadczenie S. W. jest jedynym dowodem poświadczającym skuteczną rozbiórkę - jest to osoba, która uczestniczyła przy rozbiórce. Podtrzymano też zarzut, iż ekspertyza techniczna, na którą organ powołał się, została wykonana nierzetelnie, bowiem rzeczoznawca nie badał podłoża pod wiatą, w którym to podłożu brak jest stopy fundamentowej, a dolna część słupa aktualnie jest przytwierdzona za pomocą blachy w postaci prostokąta, blacha jest przytwierdzona za pomocą śrub do podłoża betonowego, co potwierdzać ma zeznanie S. W. Ponadto WWINB pominął istotny aspekt - treść decyzji rozbiórkowej, do czego nie został zobowiązany w żaden sposób biegły. To na podstawie całego materiału dowodowego organ dokonuje oceny, czy nastąpiła rozbiórka wiaty, a nie tylko opinii biegłego.

Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia stwierdzono, że WWINB w zaskarżonym postanowieniu trafnie zauważył, iż wobec uiszczenia przez jednego ze zobowiązanych w całości grzywny w celu przymuszenia, niemożliwe jest jej umorzenie w oparciu o przepis art. 125 Upea. Bez znaczenia jest przy tym, iż jak wynika ze skargi, grzywna ta została uiszczona już po złożeniu wniosku o jej umorzenie. Istotny jest stan faktyczny na dzień orzekania w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie grzywny, a nie na dzień jego złożenia. Powyższe skutkowało oceną sądu pierwszej instancji, iż zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe.

Sąd wojewódzki odnosząc się do kwestii wykonania przez skarżących obowiązku nałożonego decyzją nakazową podzielił stanowisko organów obu instancji, że mimo podjęcia stosownych czynności wyjaśniających, brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż obowiązek ten został wykonany. Skarżący twierdzą, że 19 lutego 2016 r. dokonali rozbiórki wiaty, a następnie dokonali jej ponownego posadowienia w tym samym miejscu. Swoje twierdzenia poparli zeznaniami świadka – S.W. Stanowisko skarżących zostało skonfrontowane z ekspertyzą techniczną wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że biegły rzeczoznawca jakkolwiek nie wykluczył w ww. ekspertyzie, iż doszło do rozebrania konstrukcji wiaty (uznając to jednak za mało prawdopodobne z uwagi na brak wbudowanych ponownie sztucerów kierunkowych – s. 16 ekspertyzy – oraz brak innych świadków wykonania tych prac – s. 18), to jednoznacznie uznał, że nie mogło dojść do rozbiórki całej wiaty, bowiem jej fundamenty wraz z przymocowanymi do nich odcinkami słupów ram, nie zostały w ramach tych czynności zdemontowane (s. 17 i 19-20 ekspertyzy). Tym samym – zdaniem tegoż sądu – nie można stwierdzić, aby obowiązek rozbiórki wiaty został wykonany w całości. Jak natomiast sąd pierwszej instancji wskazał wcześniej, częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie mogło stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J.D. i S.D. - zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 - "Ppsa"):

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i pominięcie przez sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie, tj. niezasadnie uznały, że:
2. a) skarżący kasacyjnie rzekomo nie wykonali nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym w m. [...], ul. [...] wynikającego z decyzji PINB z 26 sierpnia 2004 r., podczas gdy przedmiotowy obowiązek został wykonany, co uzasadniało umorzenie grzywny w celu przymuszenia,
3. b) skarżący kasacyjnie złożyli wniosek o umorzenie grzywny w celu przymuszenia po wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 26 sierpnia 2004 r., a przed ściągnięciem grzywny, co uzasadniało pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia,
4. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 125 § 1 i § 2 Upea poprzez oddalenie skargi i pominięcie przez sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zaszły podstawy faktyczne i prawne do umorzenia grzywny w celu przymuszenia wymierzonej skarżącym kasacyjnie, a w szczególności, że w momencie złożenia wniosku o umorzenie z 4 maja 2016 r. obowiązek określony w tytule wykonawczym był wykonany, a grzywna była nieuiszczona i nieściągnięta, co uzasadnia zastosowanie art. 125 § 1 i 2 Upea,
5. 3) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 § 3 Upea poprzez oddalenie skargi i pominięcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany, a zatem stosowanie środka egzekucyjnego, w momencie poinformowania organu przez skarżących kasacyjnie o wykonaniu obowiązku, było bezprzedmiotowe,
6. 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 63 § 2 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 Upea poprzez oddalenie skargi i pominięcie przez sąd pierwszej instancji, że na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przez organ I instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia treści żądania stron postępowania, choć to na organie administracji publicznej ciąży, w przypadku jakichkolwiek wątpliwości dotyczących treści żądania strony, obowiązek zwrócenia się do strony o sprecyzowanie żądania i usunięcie braku - co w konsekwencji doprowadziło do znacznego wydłużenia postępowania i kontynuowania niezasadnego postępowania egzekucyjnego,
7. 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i pominięcie przez sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie doszło do rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony, choć wątpliwości dotyczące stanu faktycznego powinny być rozstrzygane na korzyść strony, co wynika z zasady prawy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz z "zasady pogłębiania zaufania" ugruntowanej w art. 8 K.p.a.

Z uwagi na powyższe, skarżący kasacyjnie wnoszą o:

1. 1) na podstawie art. 188 Ppsa - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej poprzez (w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa) uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i umorzenie grzywny w celu przymuszenia nałożonej na zobowiązanych postanowieniem PINB z 13 kwietnia 2011 r., nr 53/2011,
2. 2) na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa - zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł,
3. 3) na podstawie art. 200 Ppsa - zasądzenie od organu solidarnie na rzecz zwrotu skarżących kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji, ewentualnie:

1. 1) na podstawie art. 185 § 1 Ppsa - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,
2. 2) na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa - zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł,

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa – wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie rozwijając podstawy kasacyjne wskazali, że opinia biegłego rzeczoznawcy mgr inż. K.K. z 31 października 2018 r. jest niepełna i opiera się na przypuszczeniach, a nie na jasnych i klarownych dowodach i twierdzeniach. Ich zdaniem skoro w niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca miał wątpliwości co do tego czy rozbiórka została wykonana i zasygnalizował je w swojej opinii, to takie wątpliwości powinny być rozstrzygnięte przez organ na korzyść stron (inwestorów).

W trakcie rozprawy prowadzonej w trybie on-line pełnomocnik skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził, jak we wniesionej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa)..

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 63 § 2 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 Upea poprzez oddalenie skargi i pominięcie przez sąd pierwszej instancji, że na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przez organ I instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia treści żądania stron postępowania. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd wojewódzki dokonał niespornego ustalenia, że wpierw zobowiązani pismem z 6 maja 2016 r. wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego, w następstwie czego postanowieniem z 22 sierpnia 2016 r. WWINB uchylając postanowienie organu powiatowego w tym przedmiocie wskazał, że właściwym do rozpoznania tak sformułowanego podania zobowiązanych będzie organ skarbowy, nie zaś organ nadzoru budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w/w postanowienia WWINB nie kwestionowano.

Dopiero w toku postępowania przed Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w Kaliszu zobowiązani sprecyzowali, że chodzi im o umorzenie nałożonej grzywny, co skutkowało podjęciem postępowania organu powiatowego w celu rozpoznania żądania wniesionego w trybie art. 125 § 1 Upea. To sami zobowiązani określili przedmiot źródłowego podania z 6 maja 2016 r., używając zaś określenia "umorzenie postępowania egzekucyjnego" sprawili, że właściwości do jego rozpoznania nie można było przypisać organowi powiatowemu. Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie nie mogą wszak zakładać, że "lepiej wiedzą" jakie jest rzeczywiste oczekiwanie strony, skoro zostało dostatecznie wyrażone w podaniu poprzez użycie nazwy konstrukcji normatywnej znanej w Upea, a wywołującej określone konsekwencje także co do nakazu przestrzegania swojej właściwości rzeczowej, mającego konotację ustawową (art. 19 K.p.a. w zw. z art. 18 Upea).

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący kasacyjnie utrzymują, że nakaz rozbiórki wiaty wykonali, a organy okoliczności tej nie uznały, dokonując swobodnej oceny materiału dowodowego i przyjmując, że obowiązek w rzeczywistości nie został wykonany. Sąd pierwszej instancji – w ocenie Sądu Naczelnego – zasadnie podzielił stanowisko organów obu instancji, iż mimo podjęcia stosownych czynności wyjaśniających, brak było przesłanek do stwierdzenia, że obowiązek rozbiórki przedmiotowej wiaty został wykonany.

Skarżący w istocie twierdzili, że 19 lutego 2016 r. dokonali rozbiórki wiaty, a następnie dokonali jej ponownego posadowienia z tych samych materiałów w tym samym miejscu. Swoje twierdzenia zobowiązani popierali zeznaniami jedynego świadka – S.W., mającego uczestniczyć w robotach rozbiórkowych. Stanowisko skarżących zostały skonfrontowane z ekspertyzą techniczną wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego, który jakkolwiek nie wykluczył, iż doszło do rozebrania konstrukcji wiaty (uznając to jednak za mało prawdopodobne z uwagi na brak wbudowanych ponownie tzw. sztucerów kierunkowych oraz braku innych świadków wykonania tych prac), to jednoznacznie uznał, że nie mogło dojść do rozbiórki całej wiaty, bowiem jej fundamenty wraz z przymocowanymi do nich odcinkami słupów ram, nie zostały w tej czynności zdemontowane. Organ powiatowy w wyniku oględzin przeprowadzonych przez swoich pracowników stwierdził, że brak było śladów rozbiórki obiektu na połączeniach spawanych, skręcanych, a także podsufitki z PCV.

Organ powiatowy zatem dokonał oceny całego materiału dowodowego nie dając wiary zeznaniom świadka S.W., eksponując ponadto, że zobowiązani mieli obowiązek niezwłocznego powiadomienia o wykonaniu obowiązku rozbiórki wiaty, czemu uchybili, tę ocenę słusznie – zdaniem Sądu Naczelnego – podzielił sąd pierwszej instancji. Trafnie ponadto sąd pierwszej instancji zauważył, iż zobowiązani dopiero pismem z 4 maja 2016 r. poinformowali organ egzekucyjny o rzekomym wykonaniu nałożonego obowiązku w dniu 19 lutego 2016 r., a za takowe poinformowanie nie mogło być uznane ich pismo skierowane do Starosty K. z 19 lutego 2016 r., którego treść wskazuje, że intencją jego autorów było uzyskanie informacji w zakresie procedury posadowienia nowych wiat na działce zobowiązanych, a nie poinformowanie organu egzekucyjnego o wykonaniu obowiązku. Trafnie także sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący nie zabezpieczyli też jakichkolwiek materiałów dokumentujących wykonanie rozbiórki przedmiotowej wiaty, co powoduje iż brak takiej dokumentacji uniemożliwia podważenie ustaleń organów w zakresie niewykonania nałożonego obowiązku w całości, a zeznania S.W. w zakresie całkowitej rozbiórki wiaty, zostały w cenie sądu a quo skutecznie zakwestionowane innymi dowodami w sprawie – treść ekspertyzy technicznej biegłego oraz oględziny wiaty.

To stanowisko sądu pierwszej instancji – zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie – jest trafne, nadto opiera się na logice i doświadczeniu życiowym, przeto za trafne uznać należy podzielenie i tego stanowiska sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, gdzie przyjęto, iż nie można było stwierdzić, aby obowiązek rozbiórki wiaty został wykonany w całości, skoro obowiązek ten dotyczył wszystkich elementów konstrukcyjnych obiektu wiaty koniecznych do jej trwałego wybudowania, w tym także elementów wiążących ją trwale z podłożem.

C. W następstwie powyższych uwag za nieskuteczny przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. W podstawie kasacyjnej rozwijając ten zarzut wywodzi się, że doszło do rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony, choć powinny być one rozstrzygane na korzyść strony, co wynikać ma z przywołanych art. 7 i 8 K.p.a. Gwoli ścisłości, to kwestia rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, jak zresztą w skardze kasacyjnej przyznano, jest uregulowana odrębnie i w oznaczonym zakresie w art. 81a § 1 K.p.a., którego nie można było stosować w granicach kontrolowanego przez sąd administracyjny postępowania – co także słusznie uwypuklono w skardze kasacyjnej – nie tylko z uwagi na przepis przejściowy – art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935), ale również z powodu jego dyspozycji (przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia).

Gdy zaś idzie o zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., to składa się on z dwóch paragrafów, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono zatem precyzyjnie, jakiego przepisu tak skonstruowana podstawa kasacyjna dotyczy. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., to wynika z niego obowiązek w toku postępowania organów administracji publicznej stania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie nie chodziło wszak o wątpliwości co do okoliczności faktycznych, ale ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Taka zaś ocena została wyrażona przez orzekające w sprawie organy, po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego.

D. W konsekwencji nie mógł zostać uznany za trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 § 3 Upea, pomijając iż ten ostatni przepis ma charakter przepisu prawa materialnego. Sąd Naczelny nie podziela tych wywodów skargi kasacyjnej, gdzie powołując się na jeden z judykatów (wyrok WSA w Krakowie) eksponowano, iż częściowe wykonanie nałożonego obowiązku miałoby oznaczać stan ujęty w art. 7 § 3 Upea, tj. wykonania obowiązku.

E. Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 125 § 1 i § 2 Upea poprzez pominięcie, że w chwili składania przez zobowiązanych wniosku o umorzenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia, obowiązek ten był wykonany, a grzywna była nieuiszczona i nieściągnięta. W myśl art. 125 Upea "W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1) oraz "Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie." (§ 2). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że art. 125 § 1 Upea ma charakter przepisu prawa materialnego, przeto zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, tj. przepisu stanowiącego podstawę do orzekania w sprawach skarg m. in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, gdzie uwzględnienie skargi jest podyktowane przekonaniem orzekającego sądu o innym (niż dające podstawę do wznowienia postępowania – uwaga Sądu) naruszeniu postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie błędnie traktują przepis art. 125 § 1 Upea jako przepis postępowania.

Cyt. przepis zamieszczono w Dziale III Upea "Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym" w rozdziale 2 "Grzywna w celu przymuszenia", określając w nim m. in. materialnoprawne podstawy nakładania takiego środka egzekucyjnego, ale i normując przesłanki jej umorzenia czy zwrotu. Podzielić wypadnie ten pogląd prezentowany w judykaturze, z którego wynika, że warunkiem umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia jest wykonanie nałożonego obowiązku oraz jej nieuiszczenie lub nieściągnięcie, brak któregoś z tych elementów powoduje, że wniosek złożony na podstawie art. 125 § 2 Upea nie może zostać uwzględniony (por. motywy wyroku NSA z 17.12.2019 r., II OSK 3223/18, LEX nr 2771647). Taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie. W dniu orzekania przez organ I instancji obowiązek nie został wykonany, a grzywna została uiszczona, przeto nie zachodziły przesłanki materialnoprawne do zastosowania konstrukcji z art. 125 § 1 Upea.

Nadto trafnie sąd pierwszej instancji wskazywał, że skoro art. 125 Upea nie określa momentu, na jaki organ egzekucyjny bada istnienia przesłanek do umorzenia grzywny, to bierze pod uwagę stan faktyczny na moment orzekania w tym przedmiocie i dotyczy to zarówno okoliczności wykonania nałożonego obowiązku, jak i uiszczenia lub ściągnięcia grzywny. Trafnie także sąd ten wywodził, że w momencie sprecyzowania przez skarżących ich pierwotnego wniosku z 4 maja 2016 r. grzywna w celu przymuszenia, której dotyczył wniosek, była już uiszczona.

W skardze kasacyjnej nie wskazano ponadto na czym miałoby polegać naruszenie przepisu postępowania, a to art. 125 § 2 Upea, skoro organ egzekucyjny wydał stosowne postanowienie "w sprawie umorzenia grzywny", a organ wyższego stopnia rozpoznał wniesione przez zobowiązanych zażalenie.

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.