Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 199/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku biurowego z częścią usługową i garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi wraz z pozostałym zagospodarowaniem terenu, wydanej na wniosek [...] Sp. z o.o., następnie przeniesionej na rzecz uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. z obecną siedzibą w Warszawie. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że skarżąca spółka złożyła wniosek o przeniesienia ww. decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji na jej rzecz, załączając zgodę uczestnika na przeniesienie decyzji. Uczestnik natomiast złożył oświadczenie o cofnięciu zgody na przeniesienie tej decyzji.
Skarżąca podtrzymała swój wniosek o wydanie decyzji o przeniesienie decyzji na jej rzecz, równocześnie wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia przez właściwe sądy powszechne postępowań dotyczących stwierdzenia bezskuteczności i potwierdzających bezskuteczność uchylenia się przez uczestnika od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz oświadczenia woli o cofnięciu zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że wyjaśnienie kwestii cywilnoprawnych zaistniałych pomiędzy stronami postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeniesienie decyzji reguluje art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc jest to kwestia administracyjnoprawna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i umorzyło postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania w przypadku gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd lub inny organ zagadnienia wstępnego, tzn. rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, będącego we właściwości innego organu, mającego charakter zagadnienia otwartego (wcześniej nie rozstrzyganego) i samoistnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej. Organ administracyjny zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.
W ocenie Kolegium art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi natomiast podstawy do odmowy zawieszenia postępowania. W przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie z urzędu. Wniosek strony, w tym zakresie, może jedynie stanowić impuls dla organu administracji publicznej do zawieszenia postępowania z urzędu. Brak jest natomiast podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzeniu wniosku strony o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydawania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Niezawieszenie przez organ postępowania (z urzędu), może być kwestionowane przez stronę w odwołaniu od decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:
- - art. 63 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację polegającą na tym, że organ badając przesłanki zgody wyrażonej przez uczestnika na przeniesienie praw z decyzji o warunkach zabudowy na skarżącej uznał, iż brak było przedmiotowej zgody, tym samym nie była spełniona przesłanka ustawowa, mimo, iż przesłanka zgody uczestnika była spełniona, a wszelkie rozważania organu w tej kwestii implikowały powstanie zagadnienia wstępnego, a w konsekwencji prowadziły do niemożliwości zbadania tej przesłanki przez organ we własnym zakresie oraz do zawieszenia postępowania celem rozstrzygnięcia kwestii zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd powszechny;
- - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie za skuteczne cofnięcie przez uczestnika zgody na przeniesienie praw do decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżącego nie uznając spornego pomiędzy stronami zagadnienia udzielenia zgody za zagadnienie wstępne;
- - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania oraz niewypełnienie obowiązków związanych z działaniami mającymi na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego;
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania, podczas gdy postanowienie organu pierwszej instancji było wadliwe, jednakże organ drugiej instancji powinien uchylić przedmiotowe postanowienie w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że do obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego należą m.in. podstawy o charakterze przedmiotowym, wynikające z czasowej trudności załatwienia sprawy ze względu na tzw. zagadnienie prejudycjalne – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., choć w zakresie wskazanym w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. możliwe są odstępstwa. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w sprawie zawieszenia postępowania przybiera postać postanowienia administracyjnego, co wynika z treści art. 101 § 1 oraz art. 101 § 3 k.p.a., a które nie ogranicza się wyłącznie do postanowienia "o zawieszeniu" postępowania, ale obejmuje również "odmowę zawieszenia postępowania", "podjęcie zawieszonego postępowania" oraz "odmowę podjęcia zawieszonego postępowania". Każde z tych rozstrzygnięć musi zapaść w formie postanowienia, czyli w formie w jakiej organ administracji publicznej rozstrzyga kwestie w toku postępowania.
Sąd wskazał, że art. 97 § 1 k.p.a. nie określa podmiotu z inicjatywy, którego może dojść do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, co w rezultacie oznacza, że z inicjatywą tą może wystąpić organ, strona, podmiot na prawach strony. Wobec powyższego, skarżąca była legitymowana do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek ten podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ I instancji. Nieuwzględnienie tego wniosku uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Na postanowienie to zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. służy stronie zażalenie.
Od tego wyroku SKO wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 4 k.p.a. Zarzuciło również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wniosło o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazało, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi podstawy do odmowy zawieszenia postępowania, skoro w przypadku zaistnienia stosownych przesłanek organ zobowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu. Wniosek strony może stanowić jedynie impuls dla organu do zawieszenia postępowania z urzędu. Podkreśliło prymat wykładni językowej i zakaz dodawania do normy prawnej treści nie wyrażonej w przepisie prawa.
Nie da się zdaniem Kolegium wyprowadzić z art. 97 § 1 k.p.a. uprawnienia strony do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania z przyczyn określonych w tym art. Brak jest więc podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku w tym zakresie i odmowy stronie. Analogicznie reguluje to art. 177 k.p.c. Niezawieszenie przez organ postępowania z urzędu może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 204 p.p.s.a. Wskazała, że organ miał ustawowy obowiązek zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne z zakresu prawa cywilnego, niezależnie od aktywności skarżącej. Skarżąca była natomiast uprawniona do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Wniosek stanowi informację dla organu, którą ten musi rozpatrzyć w formie postanowienia. Konieczność zawieszenia może wskazać organowi każdy uczestnik postępowania, gdyż organ może nie posiadać wiedzy co do całokształtu sprawy. Takie stanowisko potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych.
Uczestnik postępowania wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że rozpoznanie przez SKO zaskarżonych postanowień organu I instancji, mimo braku podstaw ku temu, mogłoby istotnie wpłynąć na niepotrzebne przedłużenie się postępowań dotyczących przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. Zawieszenie postępowania w braku przesłanek do zawieszenia mogłoby prowadzić do naruszenia zasady szybkości postępowania oraz do przewlekłości postępowań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zasadnym był zarzut dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 1 li. a i c p.p.s.a., a przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola nieprawidłowa.
Sąd uchylając zaskarżone postanowienie wskazał na treść art.101 § 1 i § 3 k.p.a, podkreślając,że określenie " postanowienie w sprawie zawieszenia " ma charakter zbiorczy. Sformułowanie to nie ogranicza się wyłącznie do postanowienia "o zawieszeniu" postępowania, ale obejmuje również "odmowę zawieszenia postępowania", "podjęcie zawieszonego postępowania" oraz "odmowę podjęcia zawieszonego postępowania". Każde z tych rozstrzygnięć musi zapaść w formie postanowienia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie zażalenie powinno dokonać merytorycznej oceny postanowienia organu I instancji.
Z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Równocześnie należy zaznaczyć, że taki pogląd rzeczywiście dominował w orzecznictwie sądowoaadministarcyjnym, szczególnie po podjętej w składzie siedmiu sędziów NSA uchwale z dnia 22 maja 2000r. OPS 4/00. W uzasadnieniu tej uchwały NSA dokonał wykładni zwrotu " w sprawie zawieszenia postępowania", którym posłużył się ustawodawca w art.101 § 3 k.p.a. NSA wskazał, że w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego może chodzić o następujące rozstrzygnięcia: a) o zawieszeniu postępowania administracyjnego, b) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, c) o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, d) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Każde z tych rozstrzygnięć musi zapaść w formie postanowienia, albowiem analizowany przepis prawny nie przewiduje innej formy działania organu administracji publicznej.
Rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenia postępowania jest rozstrzygnięciem kwestii wynikających w toku postępowania, a te rozstrzyga się w formie postanowienia. W takich okolicznościach na wszystkie cztery rodzaje postanowień przysługiwało zażalenie.
Użycie przez ustawodawcę zbiorczego określenia "w sprawie zawieszenia postępowania" podyktowane jest dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego i pozwala uniknąć pełnego wyliczenia możliwych postanowień w sprawie zawieszenia. Jak wiadomo, teksty prawne są wyrazem kompromisu między zasadą komunikatywności i jednoznaczności a dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego. Trafnie wskazuje się w doktrynie, że z tych względów w tekstach prawnych nie są bezpośrednio zamieszczane w pełni rozwinięte i jednoznaczne normy postępowania, które należy odtworzyć później z tekstu prawnego z zastosowaniem obowiązujących w danym systemie reguł wykładni (S. Wronkowska: Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s. 188-189).
Przedstawiony wyżej pogląd jest jednak nieaktualny z uwagi na zmianę treści przepisu art.101 § 3 k.p.a. Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Ta zmiana stanu prawnego spowodowała potrzebę ponownej wykładni art.101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już kilkakrotnie w sprawie wykładni tego przepisu.
Między innymi w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12 NSA sformułował następujący pogląd " Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Podobnie w postanowieniu z dnia 15 lutego 2013 r. II OSK 2991/12 NSA zajął stanowisko, iż " w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje" (tak również w postanowieniu NSA z dnia 23 maja 2013, II OSK 1617/12). W uzasadnieniu postanowienia NSA zwrócił uwagę, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania").
Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego.
Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje przedstawioną wyżej wykładnię aktualnego brzmienia przepisu art.101 § 3 k.p.a. zawartą we wskazanych orzeczeniach, jak również argumenty zawarte w uzasadnieniu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny reprezentuje stanowisko, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni przedstawione wyżej stanowisko prawne dotyczące wykładni aktualnego brzmienia przepisu art.101 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.