Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 2770/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W. na decyzję Wojewody M. z dnia 8 października 2014r. nr... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia 9 lipca 2014r. znak:..., Starosta W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił F. w W. pozwolenia na budowę budynku magazynowo-produkcyjnego z częścią biurową w M. przy ul. P. na działkach nr ew.... i... w obrębie...
W trakcie postępowania wpłynęły pisma Z. W. właściciela sąsiedniej nieruchomości, który domagał się przeprowadzenia postępowania środowiskowego i ewentualnego wydania decyzji środowiskowej oraz sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku przedmiotowych sprawdzeń Starosta W. stwierdził, iż przedłożony projekt budowlany, po usunięciu nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Nr... z dnia 17 czerwca 2014r., sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, jest kompletny oraz posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia i opinie. Organ I instancji uznał także, że projekt budowlany zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta "M. Południe", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta M.... z dnia 22 kwietnia 1997r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części Miasta M. (Dz. Urz.
Woj. M. z 1997r. Nr 25). Starosta W. stwierdził również, że inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę, wymagane art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia projektantów aktualne na dzień opracowania projektu. Organ I instancji stwierdził również, iż planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Po rozpatrzeniu odwołania Z. W., Wojewoda M. decyzją z dnia 8 października 2014r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. i uznał, że odpowiada ona prawu. Wskazał, że wszystkie strony postępowania, w tym Z. W. miały zapewniony czynny udział na wszystkich jego etapach, a samo postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem zasad postępowania, w tym z poszanowaniem art. 10, 40 i 61 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących naruszenia przez projektowaną inwestycję § 12 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), dalej rozporządzenie, Wojewoda stwierdził, iż z projektu zagospodarowania terenu oraz rysunku elewacji północnej wynika, że projektowany budynek zlokalizowany jest od granicy działek nr ew....,...,... - 3.02m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych, 4.02m ścianą z otworami okiennymi. Zaś wzajemna odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym skarżącego a projektowanym obiektem wynosi 10.02m, w związku z czym zarzut naruszenia § 12 ww. rozporządzeniu jest bezzasadny.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie art. 10 ust. 4 pkt 2 stanowiącym, iż na terenie oznaczonym w planie jako PU (tereny zabudowy usługowej i przemysłowej) obiekty usług produkcyjnych, baz, magazynów i składów traktowane będą, jako mogące pogorszyć stan środowiska i w uzasadnionych wypadkach właściwy organ ds. gospodarki przestrzennej i budownictwa przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może zobowiązać inwestora do sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zapis ten nie ma zastosowania, a decyzja Starosty nie dotyczyła ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a uzyskania pozwolenia na budowę, zatem przytoczony zapis planu nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.
Wojewoda M. wskazał, iż zgodnie z podnoszonym przez skarżącego art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008r., nr 199 poz. 1227) planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r., nr 213 poz. 1397), zatem zarzut naruszenia art. 71 uznał za bezzasadny.
Zdaniem Wojewody, decyzja Starosty W. z dnia 9 lipca 2014r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca F. pozwolenia na budowę budynku magazynowo-produkcyjnego z częścią biurową w M. przy ul. P. na działkach nr ew.... i... w obrębie... została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i procedurą administracyjną.
W skardze Z. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, tj. ogólnikową ocenę materiału dowodowego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że stan prawny oraz faktyczny ustalony przez Starostę W., uprawniał Wojewodę M. do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ramach swoich obowiązków, określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Wojewoda M. jako organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W ocenie Sądu, analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana po spełnieniu przez inwestora wymogów zawartych w przepisach art. 32-35 Prawa budowlanego oraz po zweryfikowaniu przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podzielił również stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego, a zatwierdzony projekt czyni zadość wymogom określonych w przepisach prawa.
Inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego, spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r., poz. 462) i jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Ponadto projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta "M. P." zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta M. Nr... z dnia 22 kwietnia 1997r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części Miasta M. (Dz. Urz. Woj. M. z 1997r. Nr 25).
Odnosząc do zarzutu niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie art. 10 ust. 4 pkt. 2 stanowiącym, iż na terenie oznaczonym w planie jako PU (tereny zabudowy usługowej i przemysłowej), obiekty usług produkcyjnych, baz, magazynów i składów traktowane będą, jako mogące pogorszyć stan środowiska i w uzasadnionych wypadkach właściwy organ ds. gospodarki przestrzennej i budownictwa przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może zobowiązać inwestora do sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, Sąd I instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zapis ten nie ma zastosowania. Zapis planu z roku 1997 dotyczył postępowania możliwego przed ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W świetle późniejszych zmian ustawowych, zwalniających inwestora od konieczności uzyskiwania warunków zabudowy przy obowiązującym planie zagospodarowania przytoczony zapis planu nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.
Sąd potwierdził stanowisko Wojewody M., że podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008r. nr 199 poz. 1227) jest nieuzasadniony, bowiem planowana inwestycja, nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r., nr 213 poz. 1397).
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania, Sąd uznał, że zarzut ten jest bezzasadny, skoro skarżący został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania, korzystał z uprawnień strony postępowania administracyjnego poprzez przedkładanie w wyznaczonym terminie środków dowodowych i wyjaśnień oraz miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Organ I instancji po zbadaniu materiału dowodowego i na jego podstawie wydał decyzję administracyjną, która została doręczona stronom, w tym również Z. W. W ocenie Sądu, wszystkie strony postępowania miały zapewniony czynny udział na wszystkich jego etapach, a samo postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem zasad postępowania, w tym z poszanowaniem art. 10, 40 i 61 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez projektowaną inwestycję § 12 i § 271 rozporządzenia, Sąd stwierdził, iż zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych, określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu oraz rysunku elewacji północnej projektowany budynek zlokalizowany jest od granicy działek nr ew....,..,... - 3.02 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych, 4.02 m ścianą z otworami okiennymi. Wzajemna odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym skarżącego a projektowanym obiektem wynosi 10.02 m, w związku z czym, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia był bezzasadny.
Zgodnie z § 271 rozporządzenia i tabelowym załącznikiem do niego odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), nie powinna, być mniejsza niż odległość 8 m. Na stronie 7 projektu budowlanego (tom architektura) projektant opisał odległości od istniejących budynków pod względem spełnienia przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Jak wynika z treści przedmiotowego opracowania "przewidywane obciążenia ogniowe projektowanego budynku magazynowo - produkcyjnego nie przekroczy 1000MJ/m2, w związku z powyższym budynek usytuowany zostanie z zachowaniem prawidłowej (min. 8 m.) odległości od budynków mieszkalnych zlokalizowanych na sąsiednich działkach". Zdaniem Sądu, powyższy zapis w projekcie budowlanym, wskazuje na zachowanie prawidłowej odległości miedzy budynkami pod względem spełnienia przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Nadto projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zatem Sąd potwierdził zdanie Wojewody, że nie ma on kompetencji do podważania w tym zakresie opinii, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie wykształcenie i stosowne uprawnienia.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Z. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów: § 12 ust. 1, § 272 ust. 1 i § 271 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002.75.690) - skutkujące błędnym przyjęciem, że wytyczone odległości ścian zewnętrznych zaprojektowanego budynku magazynowo-produkcyjnego od granic sąsiednich, niezabudowanych działek budowlanych, na których istnieje możliwość wprowadzenia zabudowy przemysłowej o maksymalnym obciążeniu ogniowym do 4.000 MJ/m² - (określone w projekcie na: od granicy północnej 3,0m - 3,10m, od granicy południowej 4,45m - 5,70m) spełniają wymagania warunków technicznych, określone w § 12 ust. 1, 272 § 1 i 271 § 1 ww. rozporządzenia, a co za tym idzie możliwe jest dopuszczenie zaprojektowanego budynku do budowy, w sytuacji, kiedy zgodnie z powyższymi przepisami prawa, w szczególności przy uwzględnieniu wymogów szczególnych określonych w § 272 ust. 1 ww. rozporządzenia, prawidłowo określone odległości ścian zewnętrznych projektowanego budynku od granic sąsiednich, niezabudowanych działek budowlanych nie mogą być mniejsze niż 7,5 m.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjne nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p.718), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów § 12 ust. 1, § 272 ust. 1 i § 271 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002.75.690).
Zgodnie z powołanym § 12 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej do WSA decyzji, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że przepis ten warunkuj zachowanie określonych w nim odległości od braku odmiennych uregulowań, wynikających z § 271-273 rozporządzenia.
Odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej powinna wynosić co najmniej połowę odległości określonej w § 271 ust. 1-7, przyjmując, że na działce niezabudowanej będzie usytuowany budynek o przeznaczeniu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym dla budynków PM należy przyjmować, że będzie on miał gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej Q większą od 1.000 MJ/m2, lecz nie większą niż 4.000 MJ/m2, a w przypadku braku takiego planu - budynek ZL ze ścianą zewnętrzną, o której mowa w § 271 ust. 1 (§ 272 ust. 1 rozporządzenia).
Natomiast przepis § 271 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli.
Biorąc łącznie pod uwagę treść tych przepisów należy wykładać je w ten sposób, że przy wystąpieniu warunków wskazanych w ust. 1 § 272 rozporządzenia, określona w § 271 ust. 1 odległość musi być zachowana wówczas, gdy ściana zewnętrzna wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezbudowanej działki budowlanej nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Przepisy te dotyczą usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, a zatem zapewnienie tego bezpieczeństwa poprzez wprowadzenie odpowiedniego rozwiązania konstrukcyjnego (odpowiedniego oddzielenia przeciwpożarowego) nie wymaga zachowania odległości określonej w § 271 ust. 1 rozporządzenia.
Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej, do zarzutu niewłaściwego zastosowania tych przepisów rozporządzenia uznać należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Zarzut zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania wskazanych w kasacji przepisów, a więc do wykazania, iż nie zostały spełnione warunki techniczne wymagane dla planowanej inwestycji.
Bezspornym w sprawie jest, że nie jest zachowana odległość pomiędzy ścianą zewnętrzną wznoszonego budynku, a granicą sąsiednich działek niezbudowanych, na których istnieje możliwość wprowadzenia zabudowy przemysłowej o max. obciążeniu ogniowym 4000 MJ/m², bowiem będzie ona mniejsza niż 7,5m. Wynika to z projektu budowlanego. W związku z tym w projekcie budowlanym przewidziano, że budynek zostanie wykonany w technologii zapewniającej dostateczne oddzielenie i ochronę przeciwpożarową dla przyszłych sąsiednich obiektów. W miejscu, gdzie budynki znajdą się bliżej niż wymagają przepisy od granicy sąsiedniej działki lub innych budynków zaprojektowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 120 z drzwiami i oknami EI 60. Rozwiązanie to zostało pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych. Ogólne twierdzenia skarżącego kasacyjnie przedstawione na poparcie stawianego zarzutu, nie są w stanie skutecznie zakwestionować opinii.
W związku z tym, że w projekcie budowlanym ściana wznoszonego budynku od strony niezbudowanych działek budowlanych została przewidziana jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego, oznacza to, że zostały spełnione warunki ochrony przeciwpożarowej. Zatem zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów § 12 ust. 1, § 272 ust. 1 i § 271 ust. 1 poprzez ich błędne zastosowanie jest również nieusprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok odpowiada prawu, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
- - ---------------------- 1