Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 20 listopada 2019 r. sygn akt II SA/Kr 894/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta [...] ustalił na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa osiedlowej sieci cieplnej 2 0 323, 9/450 w technologii rur preizolowanych na dz. Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...][...] na odcinku od osiedlowej sieci cieplnej 2 x Dn250 zlokalizowanej w rejonie ul. [...] do sieci cieplnej 2xDn 300 w rejonie ul. [...] w [...]".
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 803/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien uzasadnić, czy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki pozwalające na uznanie, że realizacja planowanej sieci stanowi realizację celu publicznego. W ocenie Sądu, jeżeli beneficjentem inwestycji ma być nie społeczność, która dostęp do takiej infrastruktury cieplnej już posiada, a jedynie wykonanie przyłącza cieplnego do działek nr [...] i [...] obr. [...][...], to w takim przypadku planowanego zamierzenia nie będzie można uznać za inwestycję celu publicznego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.) w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.; zwanej dalej "u.g.n.") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa osiedlowej sieci cieplnej 2 0 323, 9/450 w technologii rur preizolowanych na dz. Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...][...] na odcinku od osiedlowej sieci cieplnej 2 x Dn250 zlokalizowanej w rejonie ul. [...] do sieci cieplnej 2xDn 300 w rejonie ul. [...] w [...]".
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] w [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.. - budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary. gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Kolegium przedmiotowa inwestycja stanowi jednocześnie działanie o znaczeniu lokalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności braku ustalenia faktycznego zakresu zamierzenia inwestycyjnego, co skutkowało ograniczeniem obszaru przyjętego do analizy, a także poprzez brak analizy trasy optymalnej (przykładowa wzdłuż granicy działek [...] lub [...]), niewykorzystanie zakresu działania Głównego Architekta Miasta oraz zespołu doradczego oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania.
Nadto zarzucono naruszenie przepisów art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez brak dokładnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu poprzez posadowienie inwestycji przy wjeździe do garażu podziemnego budynku przy ul. [...]. Zarzucono także naruszenie przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do działek nr [...],[...] i [...] obr. [...], które są w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę był związane stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 803/18.
Sąd wyjaśnił, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy zgodnie z art. 6 u.g.n. jest między innymi budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, zatem prowadzenie przedmiotowej inwestycji, jako polegającej na budowie osiedlowej sieci cieplnej w technologii rur preizolowanych mieści się w zakresie budowy przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów.
Sąd przywołał wyjaśnienia Inwestora, iż w sąsiedztwie inwestycji istnieją sieci cieplne wysokich parametrów, z których część jest wykonana w technologii sieci kanałowej, a pozostała w technologii rur preizolowanych. Niemniej celem budowy przedmiotowej sieci cieplnej jest zwiększenie bezpieczeństwa dostawy ciepła do rejonu miasta poprzez umożliwienie dwustronnego zasilania w czynnik grzewczy. Jest to bardzo istotne w przypadku ewentualnej awarii rurociągu wody grzewczej, zwłaszcza w sezonie zimowym. Planowana sieć cieplna umożliwi dwustronną dostawę czynnika grzewczego do osiedli [...] ([...]),[...],[...],[...],[...]. Są to duże osiedla mieszkaniowe, z zabudową wielomieszkaniową.
Sąd I instancji ocenił, że organy administracji wykonały zalecenia wynikające z wyroku z dnia 13 września 2018 r. Z przedstawionych wyjaśnień wynika, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Ma ona bowiem znaczenie lokalne i polega na realizacji przedsięwzięć wskazanych w art.6 u.g.n.
Sąd I instancji nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Sporządzona w sprawie analiza została wykonana dla konkretnej lokalizacji sieci uzbrojenia terenu w rejonie ulic [...] i [...] w [...], rozpatrując głównie bezpośrednie sąsiedztwo, a to z uwagi na niewielki zasięg oddziaływania inwestycji. Analiza ujmuje prawne uwarunkowania dla opisywanego obszaru, jak i precyzuje stan faktyczny, omawiając rodzaj zabudowy, konfigurację terenu, występującą roślinność, drogi dojazdowe. Wbrew zarzutom skargi, analiza zawiera również stwierdzenie odnośnie tego, że teren inwestycji obejmuje także wjazd do garażu podziemnego.
Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi Sąd stwierdził, że w tej konkretnej sprawie nie było takiego obowiązku, bowiem zarządcą ul. [...] jest wyspecjalizowana jednostka Prezydenta Miasta [...]. W przypadku gdy do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia, właściwy jest ten sam organ albo, gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to obowiązek ten ulega modyfikacji, a ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, stanowią część orzeczenia kończącego postępowanie. Nie istniał również obowiązek uzgodnienia z zarządcą ul. [...], bowiem uzgodnieniu podlegają inwestycje w zakresie dróg publicznych, a nie innych dróg.
Organy administracji publicznej nie był również zobowiązane do badania alternatywnej trasy przedmiotowej inwestycji. Zadaniem organów było wyłącznie zbadanie wniosku inwestora pod kątem spełnienia przesłanek inwestycji celu publicznego oraz innych prawnych uwarunkowań wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji, gdy we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej.
W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w [...] zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja II Instancji oraz poprzedzająca ją decyzja I Instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego, polegającym na zaniechaniu wszechstronnego zgromadzenia i wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, w stopniu niezbędnym do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, oraz na przeprowadzeniu dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, które to naruszenie przepisów postępowania skutkowało:
- - błędnym ustaleniem, że planowana inwestycja cechuje się działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym) oraz stanowić będzie realizację celów publicznych, a zatem ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., podczas gdy ustalenie takie miało charakter dowolny i nie zostało poparte dostatecznym materiałem dowodowym, w szczególności dowodami wskazującymi na lokalne znaczenie i oddziaływanie inwestycji, lecz w rzeczywistości opierało się na wyjaśnieniach samego wnioskodawcy, czyli Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w [...], który nie przedstawił dowodów dostatecznie wskazujących na lokalne (gminne) znaczenie i oddziaływanie Inwestycji oraz jej niezbędność w stopniu uzasadniającym naruszenie prawa własności skarżącej, będącej właścicielem nieruchomości, przez które inwestycja miałaby przebiegać;
- - błędnym ustaleniem, że Inwestor sprostał ciężarowi wykazania, że planowana inwestycja realizować będzie cele publiczne (a nie cele prywatne Inwestora) oraz ciężarowi wykazania, że planowania inwestycja mieści się w zakresie działania lokalnego (gminnego), technicznie koniecznego do realizacji celu publicznego, podczas gdy, społeczność lokalna zamieszkała w osiedlach: [...] (osiedle [...]),[...],[...],[...] i [...], której planowana sieć miałaby służyć, ma już zapewnione dostawy ciepła, a zasilenie potencjalnych odbiorców zaopatrzenia w energię cieplną w obszarze ul. [...],[...] i [...] w [...] mogłoby nastąpić o ile przedsiębiorstwo energetyczne uzna, iż istnieją ku temu techniczne i ekonomiczne warunki,
- - błędnym ustaleniem, że w sprawie uzyskano wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia, co w szczególności nastąpiło z pominięciem faktu, iż w dniach [...] i [...] listopada 2017 r. Inwestor dokonał istotnych zmian wniosku poprzez wyłączenie spod zakresu zamierzenia inwestycyjnego działki ew. nr [...] obr. [...] (wskutek czego zmianie uległa również nazwa zamierzenia inwestycyjnego) oraz poprzez skorygowanie granic obszaru terenu inwestycji wyznaczonych na działkach ew. nr [...] i [...] obr. [...], tym samym zmieniając kształt i zakres zamierzenia inwestycyjnego, natomiast w aktach sprawy zalega opinia Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]), a zatem opinia wydana dla Inwestycji w starym, niezmienionym kształcie, która nie mogła być podstawą dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie, a zatem również dla określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony zieleni;
- - błędnymi ustaleniami w zakresie obszaru przyjętego do analizy oraz błędnymi ustaleniami w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, w szczególności wskutek braku ustalenia faktycznego zakresu i przebiegu zamierzenia inwestycyjnego oraz panujących w obszarze inwestycji warunków i stosunków (w tym stosunków własnościowych oraz faktycznego zapotrzebowania na dostawy ciepła), co skutkowało ograniczeniem obszaru przyjętego do analizy oraz zaniechaniem ustalenia alternatywnego przebiegu (trasy) inwestycji, który w możliwie najmniejszy sposób mógłby ingerować w prawo własności Skarżącej oraz w stopniu maksymalnym zminimalizować uciążliwość Inwestycji;
- - zaniechaniem przeprowadzenia przez organy administracji stosownych ustaleń faktycznych co do zakresu uzgodnień wymaganych w świetle art. 53 ust. 4 pkt 1-14 u.p.z.p., wskutek czego decyzja organów obu instancji nie zawierają pełnych informacji co do tego, jakie uzgodnienia organy administracyjne uznały za niezbędne (a jakie nie oraz z jakich przyczyn) do wydania ww. decyzji, jak również, jakiego rodzaju oraz kiedy dokładnie uzgodnienia zostały przeprowadzone - a które to naruszenie świadczy jednocześnie o wydaniu decyzji obu instancji z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.;
- 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a. oraz zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a., a to w szczególności poprzez niedostateczne wyjaśnienie w decyzjach przesłanek jakimi kierowano się przy ustaleniu, że lokalizacja ma charakter inwestycji celu publicznego (tj. ddziałanie inwestycji ma zasięg lokalny oraz realizuje cel publiczny, a nie prywatny Inwestora) oraz poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego i wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który w ocenie Skarżącej nie potwierdził zasadności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie zrealizowały, w sposób pełny, wiążących wskazań co do dalszego postępowania, tj. ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały warunki pozwalające na uznanie, że inwestycja stanowi realizację celu publicznego - jako że podjęte po wydaniu wyżej wskazanego wyroku działania organów ograniczyły się do wystąpienia do Inwestora o udzielenie wyjaśnień dotyczących planowanej inwestycji;
- 4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i z art. 135 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzji organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego mającymi wpływ na wynik sprawy;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 5 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. polegające na oddaleniu skargi wskutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, które nie powinny mieć w sprawie w ogóle zastosowania, a które to naruszenie wynikało z błędnych ustaleń faktycznych oraz z błędnego zakwalifikowania inwestycji mającej stanowić prywatną własność wnioskodawcy do inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym);
- 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1 i ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2018 poz. 2068) w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnej wykładni ww. przepisów skutkującego wadliwym przyjęciem przez Sąd I Instancji, że wynikający z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wymóg uprzedniego uzgodnienia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego "ulega modyfikacji, a ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, stanowią część uzgodnienia kończącego postępowania" w sytuacji "gdy do wydania głównej decyzji, jak o uzgodnienia właściwy jest ten sam organ" - podczas gdy interpretacja taka nie znajduje oparcia wprost w treści przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., ani również na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, który jako formę właściwą dla uzgodnień wskazuję formę postanowienia, nie przewidując od tego żadnych odstępstw (art. 106 § 5 k.p.a.), a nadto z treści decyzji organów obu instancji nie wynika wyraźnie, aby "uzgodnienie" takie zostało przeniesione bezpośrednio do treści decyzji;
- 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1 i ust. 4 pkt 4 i 9 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowane ww. przepisów, co skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, gdy decyzji organów obu instancji nie zostały wydane po przeprowadzeniu wszystkich wymaganych uzgodnień dla inwestycji w jej ostatecznym kształcie;
- 4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 54 pkt 2 lit. a-e u.p.z.p. polegające na oddaleniu skargi wskutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że organy orzekające dokonały wymaganej w niniejszej sprawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację Inwestycji, jak również, że wydana w sprawie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa wszystkie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wraz z jego zabudową wymagane zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a-e u.p.z.p. - podczas gdy przeprowadzona przez organy administracyjne analiza nie uwzględnia w sposób kompleksowy istniejących warunków zagospodarowania przestrzennego oraz stosunków faktycznych i prawnych w obszarze inwestycji (w szczególności nie uwzględnia wyjaśnień Skarżącej, że inwestycja kolidowałaby z planowaną w tym obszarze rozbudową osiedla oraz utrudniałaby wjazd do garażu podziemnego budynku przy ul. [...]), a konsekwencją nieprzeprowadzenia kompleksowej analizy tych warunków było jednoczesne zaniechanie określenia wszystkich obligatoryjnych elementów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 54 pkt 2 u.p.z.p. (w szczególności wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich);
- 5) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzji organów obu instancji zostały wydane z naruszeniami przepisów prawa materialnego, uzasadniającymi ich uchylenie;
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Mając na uwadze zakres i istotę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te z jej zarzutów, które sprowadzały się do próby podważenia kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego.
Zarzuty skargi w tym zakresie okazały się niezasadne. Zaznaczyć należy, że Prezydent Miasta [...] ponownie prowadząc postępowanie uwzględnił treść art. 153 p.p.s.a. i realizując wytyczne wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 803/18 ustalił, że pomimo istnienia już w sąsiedztwie planowanej inwestycji sieci cieplnych wysokich parametrów, z których część jest wykonana w technologii sieci kanałowej, a pozostała w technologii rur preizolowanych, to realizacja inwestycji jest uzasadniona potrzebami lokalnej społeczności - mieszkańców osiedli: [...] (osiedle [...]),[...],[...],[...],[...]. Umożliwi systemowe spięcie sieci ciepłowniczej w [...], w rejonie ulic: [...],[...], [...]. Celem budowy przedmiotowej sieci cieplnej jest zwiększenie bezpieczeństwa dostawy ciepła do części miasta poprzez umożliwienie dwustronnego zasilania w czynnik grzewczy (połączenie istniejących rurociągów ciepłowniczych w rejonie ul. [...] z istniejącymi rurociągami w rejonie ul. [...]).
Jest to bardzo istotne w przypadku ewentualnej awarii rurociągu wody grzewczej, zwłaszcza w sezonie zimowym. Planowana inwestycja umożliwi dwustronną dostawę czynnika grzewczego do osiedli [...] ([...]),[...],[...],[...],[...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji ocenił, że czynności dowodowe podjęte przez organy w toku ponownie prowadzonego postępowania w pełni realizowały wytyczne wynikające z wyroku z dnia 13 września 2018 r. i okazały się wystarczające dla uznania, że planowana inwestycja będzie miała charakter lokalny. Dokonując analizy stanu zagospodarowania terenu organ nie miał obowiązku uwzględnienia przyszłego i bliżej nieskonkretyzowanego planu rozbudowy osiedla. Niezasadna jest przy tym argumentacja skarżącej kasacyjnie, iż dla pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędnym było przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości czy też przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych na okoliczność zagrożenia dostaw ciepła, technologii wykonywanych robót czy tez ewentualnej możliwości ustalenia alternatywnej trasy przebiegu sieci cieplnej.
Organ orzekający nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, a tym samym ocena organów i Sądu administracyjnego polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje sprawdzenia czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania i dotyczy inwestycji celu publicznego. Organ nie może modyfikować wniosku złożonego przez inwestora. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby charakter pozaprawny, nie przewidziany obowiązującymi w tym zakresie przepisami (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 376/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafna zatem była ocena Sądu I instancji, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organy nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Niewadliwe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy pozwoliły organom dokonać prawidłowej kwalifikacji planowanej inwestycji jako spełniającej cel publiczny.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną inwestycji celu publicznego - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, a także krajowym, oraz metropolitalnym bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się więc dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego.
Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie z art. 6 pkt. 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja mieści się w katalogu wskazanym w art. 6 u.g.n. Spornym pozostaje natomiast ocena w zakresie jej lokalnego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie ocenę Sądu I instancji, iż w toku postępowania administracyjnego, lokalne znaczenie inwestycji zostało wyczerpująco wyjaśnione.
Skoro bowiem przedmiotowa inwestycja zapewnić ma dostęp do czynnika grzewczego mieszkańców wskazanych przez inwestora osiedli, a także zwiększenie bezpieczeństwa w zakresie dostarczania energii cieplnej, w przypadku potencjalnej awarii, to nie sposób kwestionować znaczenia inwestycji dla społeczności lokalnej (por. wyroki NSA z dnia 5 lipca 2011 r. II OSK 672/11, z dnia 29 października 2013 r. II OSK 1280/13, z dnia 19 września 2019 r. II OSK 2625/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadne okazały się zatem te z zarzutów skargi kasacyjnej, które miały wykazać błędną kwalifikacje przedmiotowego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska skarżącej kasacyjnie w zakresie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Sąd I instancji trafnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby wydawania postanowienia uzgodnieniowego przez zarządcę drogi. Obowiązek uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi wynika art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowiącego, iż decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wówczas, gdy zarówno do wydania głównej decyzji jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 776/07; z dnia 24 września 2009 r., II OSK 1455/08; z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1038/11; 7 dnia października 2015 r., II OSK 318/14; z dnia 7 lipca 2019 r. II OSK 1717/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to nie przybiera ono formy postanowienia, lecz stanowi część orzeczenia kończącego postępowanie. Mając zatem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie właściwym do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego był Prezydent Miasta [...], który jest jednocześnie zarządcą ul. [...], w imieniu którego zadania te wykonuje podległa mu jednostka organizacyjna, nie było potrzeby wydawania odrębnego postanowienia o uzgodnieniu decyzji z właściwym zarządcą drogi. W tym kontekście bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje argumentacja skarżącej kasacyjnie w zakresie późniejszej zmiany wniosku inwestora. Nie jest także zasadne stanowisko skarżącej kasacyjnie, jakoby obowiązkiem organu administracji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego było szczegółowe wyjaśnienie jakie i dlaczego uzgodnienia zostały uznane za zbędne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.