Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. sp. o.o. z siedzibą w S. (dalej jako "spółka"), uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 20 sierpnia 2014 r. Starosta Pucki zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci wieży z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym, na działce nr [...] w Suchym Dworze.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Wojewoda Pomorski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez spółkę.
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja z [...] sierpnia 2014 r. została doręczona spółce 4 września 2014 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął 18 września 2014 r. Odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej 19 września 2014 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła spółka.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że ustalenie daty doręczenia spółce decyzji organu I instancji nie zostało poprzedzone wyczerpującym i dokładnym ustaleniem wszystkich występujących w sprawie istotnych faktów. W aktach administracyjnych organu I instancji brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez spółkę. Na skutek pisma inwestora Starosta Pucki wystąpił do operatora pocztowego z reklamacją braku doręczenia przesyłki. Starosta Pucki uzyskał potwierdzenie odbioru wypełnione przez operatora, w którym wskazano, że przesyłkę dla spółki odebrała 4 września 2014 r. P.K. (pracownik). Powyższe potwierdzenie odbioru Starosta Pucki przekazał do organu odwoławczego. Wojewoda Pomorski załączył ponadto do akt sprawy wydruk z serwisu monitoringu przesyłek, z którego wynika, że przesyłka o tym samym numerze została doręczona 4 września 2014 r.
W ocenie Sądu I instancji, organ powinien był zwrócić się do spółki o złożenie wyjaśnień mających na celu wykazanie, że odwołanie zostało przez spółkę wniesione w terminie. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy samodzielnie dokonał ustaleń w zakresie daty doręczenia decyzji organu I instancji, a więc powinien był przed wydaniem postanowienia zawiadomić strony, w tym spółkę, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Zapewnienie spółce możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, pozwoliłoby spółce na przedstawienie organowi załączonej do skargi kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (zawierającej - według spółki - decyzję organu I instancji), które opatrzone jest datą 8 września 2014 r. Potwierdzenie to posiada ten sam numer przesyłki, co wynikający z potwierdzenia odbioru wypełnionego przez operatora pocztowego w postępowaniu reklamacyjnym oraz z wydruku z serwisu monitoringu przesyłek.
Ponadto spółka mogłaby wyjaśnić, czy osoba wskazana w potwierdzeniu odbioru wypełnionym przez operatora pocztowego jako bezpośredni odbiorca przesyłki, jest pracownikiem skarżącej uprawnionym do odbioru pism.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor").
Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Po drugie, błędną wykładnię art. 10 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że zgodnie z art. 10 k.p.a. organ administracyjny zobowiązany jest umożliwić stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia, w pełnym możliwym zakresie.
Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 134 k.p.a. przez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi.
Po drugie, art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenia przepisów prawa i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności i w konsekwencji uchylił zaskarżone postanowienie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały błędnie sformułowane, ponieważ zarówno art. 7, art. 77 § 1, art. 10 jak i art. 126 k.p.a. są przepisami procesowymi. Niezależnie jednak od powyższego, stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest błędne. Sprowadza się ono do stwierdzenia, że organ nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ dokonał wszelkich niezbędnych czynności mających na celu ustalenie daty doręczenia decyzji organu I instancji. Nie miał więc obowiązku wzywać strony do złożenia wyjaśnień, ponieważ to na stronie ciąży obowiązek złożenia dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko wyrażone w tym zakresie w powołanym w skardze kasacyjnej orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak stanowisko to nie ma zastosowania w tej sprawie. Oczywistym jest bowiem, że strona może powołać się na dokumenty lub inne dowody, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, ale tylko wówczas, gdy właściwy w sprawie organ administracji publicznej zapewni jej taką możliwość. Przepisem gwarantującym realizację tego rodzaju uprawnienia strony jest art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten ma walor zasady ogólnej i w zakresie, w jakim dotyczy decyzji nie znajduje zastosowania do postanowień, ponieważ nie wynika to z art. 126 k.p.a.
Stanowisko skarżącego kasacyjnie pomija jednak pełną treść zacytowanej normy z art. 10 § 1 k.p.a. Organ ma bowiem obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, niezależnie od tego czy zostało ono zakończone wydaniem decyzji lub postanowienia. Natomiast tylko przed wydaniem decyzji organ zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tej sprawie organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z pierwszej części normy art. 10 § 1 k.p.a. i nie zapewnił spółce czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Miało to niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spółka nie miała możliwości złożenia posiadanej kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji, z którego wynika inna data doręczenia tej decyzji niż ustalono w postępowaniu reklamacyjnym w urzędzie pocztowym.
Organ nie miał więc możliwości skonfrontowania posiadanych dowodów, w tym kserokopii sporządzonej przez spółkę. Z tego powodu stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania było przedwczesne, a zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 10, art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 134 k.p.a. Ocena wyrażona w tym zakresie przez Sąd I instancji była zatem prawidłowa, a stanowisko inwestora przedstawione w skardze kasacyjnej nie mogło być uwzględnione.
Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skargę, stwierdzając, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.