Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 302/19, odrzucił skargę D. M. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" w [...] z dnia [...] września 2018 roku Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "[...]" i zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że D. M. wniósł skargę na ww. uchwałę podnosząc zarzut nieważności § 9 pkt 3 załącznika do tej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotową uchwałą dokonano zmiany w częstotliwości odbioru odpadów komunalnych zmieszanych z nieruchomości jednorodzinnych na terenach miast, gdzie dotychczas odpady komunalne zmieszane odbierane były co tydzień, natomiast od 1 stycznia 2019 r. są odbierane co dwa tygodnie (§ 9 pkt 3 regulaminu). W ocenie skarżącego odbiór odpadów komunalnych zmieszanych z nieruchomości jednorodzinnych, co dwa tygodnie nie jest wystarczający. Wprowadzona zmiana nie dotyczy budynków wielolokalowych: kamienic, bloków na osiedlach, wspólnot mieszkaniowych, gdzie odbiór odpadów komunalnych zmieszanych odbywa się bez zmian, tzn. co najmniej raz w tygodniu.
Ponadto skarżący wskazał, że zmniejszona o połowę częstotliwość odbioru odpadów nie spowodowała jakichkolwiek zmian w zakresie opłat osób, dla których zmiana ta, z oczywistych powodów, nie jest dobra. W ocenie skarżącego przyjęty regulamin w sposób rażący narusza art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jedyny ustawowo dopuszczony sposób różnicowania stawki opłat, to podział na osoby segregujące oraz niesegregujące odpady.
W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie postanowienia stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu bowiem skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, z treści skargi wnioskować można, że jest on mieszkańcem [...], którego teren obejmują regulacje przedmiotowego regulaminu, co nie jest wystarczające dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący kwestionował treść § 9 ust. 3 regulaminu, z rozdziału IV zatytułowanego: Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nie wskazał żadnego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który jego zdaniem został przez organ naruszony. Wskazał, że zmniejszenie częstotliwości odbioru odpadów z domów jednorodzinnych narusza zasadę równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji.
Podał, że zmiana ta nie spowodowała jakichkolwiek zmian w zakresie opłat dla osób, dla których zmiana, z oczywistych względów nie jest dobra. Nadto wskazał, że odbiór odpadów komunalnych zmieszanych z domów jednorodzinnych co dwa tygodnie nie jest wystarczający. Zarzuty te w ocenie Sądu nie wskazują na istnienie interesu prawnego. Kwestionowany przez skarżącego przepis regulaminu znajduje się w rozdziale dotyczącym problematyki wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W § 9 ust. 3 ustalono następującą częstotliwość odbierania odpadów komunalnych z terenów nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do wspólnego użytku publicznego: (pkt 3) niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne z terenów nieruchomości zamieszkałych - co dwa tygodnie, w przypadku budynków wielolokalowych - co najmniej raz w tygodniu.
Sąd podkreślił, że kwestia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości powinna być spójna z regulacjami dotyczącymi odbioru odpadów komunalnych znajdującymi się w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym uznać należy, że minimalna częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości winna odpowiadać minimalnej częstotliwości odbierania odpadów, o której mowa w ww. przepisie. Zgodnie z ww. art. 6r ust. 3, dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z zabudowy jednorodzinnej; w przypadku gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne może być rzadsza.
Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że wprowadzona w § 9 ust. 3 regulaminu częstotliwość jest zgodna z redakcją ustawową, nie wprowadza rzadszej niż minimalna częstotliwości. Zróżnicowanie częstotliwości w zależności od tego czy dotyczy budynków jednorodzinnych czy wielolokalowych nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji. Jak słusznie podał organ w odpowiedzi na skargę, zróżnicowanie sytuacji mieszkańców zabudowy jednorodzinnej i wielolokalowej wynika z ustawy a także z faktu, że mieszkańcy bloków, kamienic, budynków wielolokalowych w zakresie ilości pozbywanych odpadów do pojemników przy tych budynkach znajdują się w innej sytuacji niż mieszkańcy domów jednorodzinnych.
Skarżący podawał w skardze, że zmiana częstotliwości odbioru odpadów nie przełożyła się na zmniejszenie opłaty. Wobec tego należy wskazać, że kwestia stawki opłaty za odbiór odpadów ustalana jest na podstawie art. 6j ww. ustawy, wedle którego w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 pkt 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust.
1. Nieruchomości zamieszkałe nie uiszczają więc opłaty od ilości pojemników. Zgodnie z § 5 ust. 1 regulaminu właściciele nieruchomości mają obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych odpowiadające obowiązującej normie PN-EN 840 w ilości zapewniającej ich nieprzepełnienie przy uwzględnieniu częstotliwości odbierania odpadów określonych w rozdziale IV. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie zmniejszenie częstotliwości pozbywania się i odbierania odpadów nie wpływa na zmniejszenie ilości odbieranych odpadów przy utrzymanej takiej samej opłacie. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Ustawodawca, w art. 6i ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustanowił bowiem domniemanie, że w zamieszkałych nieruchomościach powstają odpady, co jest zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącego zmiana częstotliwości odbioru odpadów nie jest związana z opłatą. Opłata ta nie jest bowiem opłatą za usługi a daniną publicznoprawną ustalaną odrębnie zgodnie z dyspozycją art. 6j i 6k ww. ustawy.
W ocenie Sądu zawarte w skardze argumenty nie wykazały aby skarżący legitymował się interesem prawnym do zaskarżenia spornej uchwały, a jedynie interesem faktycznym. To skarżący powinien wykazać, że zaskarżona uchwała, jako akt o charakterze władczym, godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącego powodując, że jego sfera prawna w wyniku przyjęcia tego aktu została naruszona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której interes prawny jest wywodzony. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony.
Skarżący ograniczył się w istocie do ogólnych stwierdzeń, że zmiana częstotliwości odbioru odpadów dla mieszkańców zabudowy jednorodzinnej jest zbyt rzadka, jednak ta okoliczność potwierdza jedynie interes faktyczny skarżącego, a nie jego interes prawny. Wobec powyższego Sąd skargę odrzucił.
Skargą kasacyjną D. M. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na jego błędnej wykładni, co spowodowało jego niewłaściwe zastosowanie w związku z § 9 pkt 3 załącznika do uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" w [...] z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "[...]" (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r., poz. [...]) w aspekcie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z uwagi na powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 390 zł oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skarżący wykazał istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. W sprawie bezsporne jest, że skarżący jest mieszkańcem [...], którego obejmują regulacje przedmiotowego regulaminu. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżone postanowienia uchwały dotyczą uprawnień i obowiązków prawnych skarżącego, gdyż z mocy postanowień owej uchwały jej postanowienia dotyczą osób władających gruntami, zwłaszcza zabudowanymi, na terenie [...]. Skarżący podniósł, że kwestionowany przez niego zapis przedmiotowego regulaminu kształtuje uprawnienie skarżącego do odbioru z terenu jego nieruchomości odpadów komunalnych co dwa tygodnie za tę samą opłatę, co za odbiór raz w tygodniu (dla budynków wielolokalowych). Zdaniem skarżącego, zróżnicowanie częstotliwości odbioru odpadów ze względu na miejsce zamieszkania w sposób rażący łamie jedną z podstawowych zasadę równości wobec prawa.
Wprowadzona zmiana regulaminu uderza wprost w skarżącego - zmienia jego sytuację prawną w sposób dla niego bardzo niekorzystny. W przedmiotowej sprawie doszło zatem do błędnego odrzucenia skargi, czyli naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przepis ten wprost przewiduje uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, a zatem to wyłącznie w uznaniu tego sądu pozostaje czy skierować sprawę na rozprawę czy rozstrzygnąć ja na posiedzeniu niejawnym. Wnioski stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie są dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 p.p.s.a. NSA orzekał w składzie jednoosobowym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zarówno art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez odrzucenie skargi D. M..
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA 2005/1/2).
U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).
Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienia zaskarżonej przez D. M. uchwały, a dokładniej zawarte w § 9 ust. 3 postanowienia stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "[...]", wpływają w sposób niekorzystny na sposób korzystania przez skarżącego z prawa własności należącej do niego nieruchomości jednorodzinnej zlokalizowanej na terenie miasta [...], tj. na terenie obowiązywania przedmiotowej uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Przepisem tym zmieniono bowiem częstotliwość odbierania niesegregowanych odpadów komunalnych z terenów nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do wspólnego użytku publicznego, poprzez ustalenie, że odpady te będą odbierane co dwa tygodnie. W poprzednio obowiązującym Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "[...]", stanowiącym załącznik do uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], częstotliwość odbioru tych odpadów była ustalona na co tydzień (§ 9 pkt 3a poprzednio obowiązującego Regulaminu, zgodnie z którym odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości, na których zlokalizowanych jest nie więcej niż siedem lokali, będzie prowadzone - na terenach miast - co tydzień).
Przy czym opisana powyżej zmiana została uchwalona z zachowaniem dotychczasowej opłaty za odbiór odpadów. Powyższe okoliczności świadczą, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] września 2018 roku Nr [...], a wynika to chociażby z tej okoliczności, że kwestionowany zapis uchwały wiąże się z obowiązkiem przechowywania przez skarżącego niesegregowanych odpadów przez okres dwukrotnie dłuższy niż w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, co niewątpliwie wpłynie na znaczne zwiększenie ilości odpadów, które skarżący będzie musiał przechowywać do czasu ich odbioru.
W konsekwencji skarżący będzie zatem zobligowany do zorganizowania dodatkowej przestrzeni w celu ich składowania, a także utrzymania jej w odpowiednim stanie sanitarnym czy porządkowym, przy jednoczesnej konieczności uiszczania tożsamej opłaty, jak przy dotychczasowym cotygodniowym odbiorze przedmiotowych odpadów. Z tych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, bowiem pośrednio nakłada na niego dodatkowe obowiązki. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wysnuł zatem błędne wnioski co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "[...]".
Na marginesie podnieść należało - nie przesądzając o zasadności podniesionych w skardze zarzutów - iż niezrozumiałe jest odnoszenie się przez Sąd pierwszej instancji do pozostałych, niezwiązanych z kwestią dopuszczalności skargi zagadnień podniesionych w skardze, w sytuacji, w której w związku ze stwierdzeniem przez ten Sąd braku po stronie skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi nie doszło do jej merytorycznego rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publ. CBOSA).