Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. sygn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. O. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 17 marca 2005 r. nr 628/XXIX/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Rada Miasta Lublin w dniu 17 marca 2005 r. podjęła uchwałę Nr 628/XXlX/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część IV (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 99, poz. 1923 ze zm.).
Uchwałę tę zaskarżył E. O. w części dotyczącej zmiany przeznaczenia działki nr ewid. [...], przy ul. [...] w Lublinie, której jest użytkownikiem wieczystym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jego działki. Podkreślił, że w świetle postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 28 grudnia 1987 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 1988 r. Nr 3, poz. 49), przedmiotowa działka leżała w obszarze oznaczonym symbolem "S 13 UO" – teren usług oświaty, zaś w myśl postanowień zaskarżonej uchwały działka ta znalazła się na "terenie urządzeń komunikacji miejskiej KS 2" z podstawowym przeznaczeniem pod pętle nawrotowe oraz zajezdnie autobusowe oraz częściowo na "terenie urządzeń elektroenergetyki IT 1" przeznaczonym pod realizację nowych stacji transformatorowych, wnętrzowych wolnostojących lub wydzielenie działki pod istniejące stacje transformatorowe.
Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała narusza art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6, 7, 9, 10, 28 i 73 k.p.a., poprzez niezawiadomienie pisemne skarżącego przez Prezydenta Miasta Lublin o terminie wyłożenia projektu planu na każdym etapie planowanych zmian, a tym samym niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Skarżący zarzucił również, że uchwała ta narusza art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 Protokołu dodatkowego Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez błędną ich wykładnię, wyrażającą się w pominięciu przez Radę Miasta Lublin obowiązku uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym nakazu poszanowania prawa użytkowania wieczystego skarżącego, wskutek lokalizacji na wskazanej wyżej działce nr ewid. [...] "przestrzeni publicznej" w postaci terenów urządzeń komunikacji miejskiej "[...]" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod pętle nawrotowe i zajezdnie autobusowe.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublin wniosła o jej oddalenie.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Rada Miasta Lublin nie przekroczyła granic przysługującego gminie władztwa planistycznego uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr ewid. [...].
Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej, jako: "u.z.p.", w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy u.z.p.
Rada Miasta wskazała, że Gmina Lublin, nie dysponowała w rejonie miasta, w którym położona jest przedmiotowa działka, terenami, które mogły być przeznaczone pod potrzeby urządzeń komunikacji miejskiej. W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i obsługi nowego zainwestowania miejskiego w tym rejonie miasta niezbędne było wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu pod urządzenia komunikacji miejskiej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji przeznaczenie niewielkiej części działki, której użytkownikiem wieczystym jest skarżący na "teren urządzeń elektroenergetyki IT 1", służący realizacji nowych stacji transformatorowych lub wydzielenie działki pod istniejące stacje transformatorowe, nie świadczy o przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego o niezawiadomieniu go przez Prezydenta Miasta Lublin o terminie wyłożenia projektu planu na każdym etapie planowanych zmian i tym samym nie zapewnienia mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu w charakterze strony, Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest trafny. Stosownie do art. 25 u.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.
W świetle tego przepisu ponowienie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta czynności przewidzianych w ustępie 2 artykułu 18 u.z.p., w razie stwierdzenia przez radę gminy potrzeby dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w żadnym razie nie ma charakteru obligatoryjnego, niejako automatycznego, lecz uzależnione jest od oceny organów gminy, czy w okolicznościach danej sprawy takie działanie jest konieczne. W przypadku stwierdzenia, że charakter zamierzonych korekt w projekcie planu wymaga powtórzenia określonych czynności organu wykonawczego gminy, czynności te – w zakresie wymaganym – przeprowadza się po raz kolejny.
Sąd zwrócił uwagę, że skarżący został zawiadomiony o pierwszym terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dotyczyło działki nr ewid. [...], położonej w Lublinie przy ul. [...] i nie zgłosił uwag ani zastrzeżeń do projektowanej zmiany przeznaczenia – w planie miejscowym – działki, której jest użytkownikiem wieczystym. Z akt sprawy wynika również, że w toku procedury planistycznej, wskutek uwag właścicieli innych nieruchomości (niepołożonych w sąsiedztwie działki nr ewid. [...]), dokonano jeszcze dwóch wyłożeń, jednakże, o wyłożeniach tych skarżący nie był informowany przez Prezydenta Miasta, gdyż zakres drugiego oraz trzeciego wyłożenia projektu planu miejscowego nie dotyczył powyższej działki. Zmiany nanoszone w projekcie planu nie wprowadzały żadnych nowych rozwiązań planistycznych, co do terenu, na którym położona jest wspomniana działka gruntu.
Zasadnie, więc Prezydent – kierując się regułą określoną w art. 25 u.z.p. – nie informował skarżącego o wyłożeniach projektu planu miejscowego. W świetle powołanego art. 18 ust.2 pkt 5 litera "a" u.z.p., obowiązek pisemnego powiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie dotyczy wszystkich władających nieruchomościami, lecz tylko tych z nich, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący został prawidłowo poinformowany o wyłożeniu projektu planu miejscowego, które wprowadzało określone nowe rozwiązania dla obszaru, na jakim położona jest działka, będąca w jego władaniu, jako użytkownika wieczystego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Lublin nie mógł naruszyć w niniejszej sprawie przepisów art. 6, 7, 9, 10, 28 i 73 k.p.a., albowiem – na podstawie przepisów u.z.p. – przepisy te nie są stosowane wprost ani odpowiednio w toku procedury planistycznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył reprezentowany przez pełnomocnika E. O. zaskarżając go w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 w zw. z art. 18 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 2 i 10 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ponowienie czynności przewidzianych w ust. 2 art. 18, w przypadku dokonania kolejnych wyłożeń projektu planu miejscowego, dokonywanych w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uzależnione jest od oceny organów gminy, czy w okolicznościach danej sprawy takie działanie jest konieczne w odniesieniu do osób, które takich wniosków, zarzutów czy protestów nie wnosiły, gdy tymczasem zasada czynnego udziału stron w postępowaniu i stanowiące jej realizację wskazane przepisy prawa materialnego nakazują zawiadomienie strony o wszelkich zmianach w mającym podlegać uchwaleniu i wykładanych do publicznego wglądu projekcie planu – skoro także od tych nowo wprowadzonych zmian stronie przysługuje prawo wniesienia zarzutów i protestów, a więc także ewentualnego poddania nowych rozstrzygnięć w odniesieniu do działki skarżącego kontroli sądowej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 P.p.s.a. i art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 91 ust. 1 art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli uchwały Rady Miasta Lublin nr 628/XXIX/2005 z dnia 17 marca 2005 r. i błędnego uznania, że w zaskarżonej uchwale nie zachodzi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy tymczasem wady zawarte w uchwale stanowią kwalifikowane naruszenie prawa, a tym samym są podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w niniejszej sprawie dokonanie zmian w projekcie planu bez możliwości wniesienia zarzutu i protestu do projektu w nowym kształcie, należy uznać za kwalifikowane naruszenie procedury uchwalenia planu. Prezydent Miasta Lublina nie wywiązał się z ustawowych obowiązków zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obarczając w ten sposób podjętą uchwałę kwalifikowaną wadliwością skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przewidzianego ustawą trybu uzgadniania i uchwalania powoduje, zdaniem strony skarżącej, konieczność wyeliminowania takiej uchwały z obrotu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom skarżącej - odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny poczynił właściwe ustalenia walidacyjne dotyczące zakresu obowiązywania, w przedmiotowej sprawie, norm prawnych. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej, jako: "u.z.p.", w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiący, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy u.z.p.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 P.p.s.a. i art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 91 ust. 1 art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli uchwały i błędnego uznania, że w zaskarżonej uchwale nie zachodzi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest według trybu przewidzianego dla aktu tworzenia prawa, określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Tym samym do uchwalania planu nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych. W konsekwencji w najmniejszym stopniu nie można podzielić zarzutu skarżącego, że uchybienia w procedurze związanej z uchwalaniem planu stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 10 § 1, 24 ust. 1 i 2 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że na podstawie regulacji u.z.p. – przepisy k.p.a. nie są stosowane wprost ani odpowiednio w toku procedury planistycznej.
Na mocy art. 27 ust. 1 u.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nieważność uchwały powoduje zatem każde naruszenie trybu postępowania, określonego przepisami u.z.p.
Regulacje u.z.p. nie pozwalają na podporządkowanie uchwał w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego reżimowi prawnemu określonemu w k.p.a. Ewentualne naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p., powodujące nieważność uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania w całości lub części, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a.
Całkowicie bezpodstawny jest zarzut skargi naruszenie art. 25 w zw. z art. 18 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 2 i 10 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ponowienie czynności przewidzianych w ust. 2 art. 18, w przypadku dokonania kolejnych wyłożeń projektu planu miejscowego, dokonywanych w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uzależnione jest od oceny organów gminy, czy w okolicznościach danej sprawy takie działanie jest konieczne w odniesieniu do osób, które takich wniosków, zarzutów czy protestów nie wnosiły.
W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni postanowień art. 25 u.z.p. Z przepisu tego wynika, że rada może stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie planu, albo dlatego, że taki jest jej pogląd, albo dlatego, że oceniła, że uwzględnienie uwag, wniosków, protestów powoduje taką właśnie konieczność. Wynika stąd dalej, że tylko sama rada może przesądzić o potrzebie ponowienia czynności z art. 18 ust. 2 u.z.p., gdy istnieją uwzględnione przez prezydenta uwagi do projektu.
Kluczowe znaczenie dla interpretacji art. 25 ma zwrot: "w zakresie niezbędnym dla dokonania tych zmian". Skoro decyzja o ponowieniu czynności ma być podjęta przez radę, to do rady należy interpretacja tego zwrotu. Stanowi on pojęcie nieostre, pozostawiające radzie pewną dyskrecjonalność, niebędącą jednak uznaniem administracyjnym, gdyż luz wynikający z pojęcia nieostrego nie może oznaczać jakiejkolwiek dowolności. Rada powinna zatem w każdym konkretnym przypadku ocenić, czy ponowienie czynności jest "niezbędne". Ma być ono jednocześnie niezbędne "dla dokonania tych zmian", czyli ma służyć tylko temu, aby zmiany te były zgodne z prawem. W szczególności, jeśli dana zmiana nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby, przy powtórnym wyłożeniu projektu planu, zgłaszać swoje dalsze uwagi albo jest dla nich w całości korzystna, to ponowne wyłożenie projektu nie będzie niezbędne a w istocie będzie zbędne, gdyż tylko przedłuży postępowanie.
Niewątpliwie obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 25 u.z.p. nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w projekcie, nawet do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w wyniku uwzględnienia uwag do projektu. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem relewantnej przesłanki niezbędności. Nie można tu wprowadzać uogólnień i twierdzić, że naruszenie któregoś z tych jednostkowych elementów dyskwalifikuje cały plan zagospodarowania przestrzennego.
Za takim rozwiązaniem przemawiają zwłaszcza względy wykładni systemowej i celowościowej. Posłużenie się przez ustawodawcę określeniem: "zakres niezbędny", a także norma wskazująca, że przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą dowodzi, że wolą ustawodawcy było wprowadzenie instytucji wyjątkowej, która z tej racji powinna być interpretowana ścieśniająco. Niewątpliwie celem całego uregulowania jest zamiar otwarcia podmiotom zainteresowanym drogi do wypowiedzenia się na temat zmian wprowadzanych do projektu. Droga ta nie jest jednak otwarta dowolnie szeroko, aby uniknąć zbytniego przedłużania procesu planistycznego. Realizując te dwa cele rada gminy powinna zatem miarkować swoją decyzję, wyważając rzeczywistą potrzebę i konieczność ponowienia czynności w każdej kwestii osobno.
Każda z czynności składających się na tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma swoje uzasadnienie. Tak np. wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu ma na celu zadośćuczynienie interesom podmiotów zainteresowanych wprowadzanymi rozwiązaniami, transparentności i upublicznieniu procesu planistycznego. Nie można jednakże tego celu fetyszyzować i uznawać, że wszystko, co w procesie planistycznym się dzieje ma być podane do powszechnej wiadomości. Zauważono, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu jest tylko jednym z etapów tego procesu. Wprawdzie z punktu widzenia społecznego jest to etap najważniejszy, ale przecież po nim następują dalsze a planowanie przestrzenne nie służy tylko zaspokajaniu interesów grupowych czy indywidualnych, lecz jest odzwierciedleniem polityki przestrzennej, potrzeby ładu przestrzennego oraz zasad zrównoważonego rozwoju i proporcjonalności. Na tym zasadza się również istota władztwa planistycznego gminy.
Mając na względzie powyższe rozważania należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że skarżący został zawiadomiony o pierwszym terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dotyczyło jego działki o nr ewid. [...], położonej w Lublinie przy ul. [...] i nie zgłosił uwag ani zastrzeżeń do projektowanej zmiany. Natomiast skoro zakres zmian drugiego oraz trzeciego wyłożenia projektu planu miejscowego nie dotyczył działki skarżącego, albowiem nie wprowadzał żadnych nowych rozwiązań planistycznych, co do terenu, na którym położona jest działka o nr ewid. [...]., to zasadnie Prezydent nie informował skarżącego o wyłożeniach projektu planu miejscowego.
W świetle art. 18 ust. 2 pkt 5 litera "a" u.z.p. obowiązek pisemnego powiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie dotyczył bowiem wszystkich władających nieruchomościami, lecz tylko tych, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu. Skarżący został prawidłowo poinformowany o wyłożeniu projektu planu miejscowego, które wprowadzało określone nowe rozwiązania dla obszaru, na jakim położona jest jego działka, a zatem miał możliwość składania protestów i zarzutów na podstawie art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 2 u.z.p.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.