Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej również: GINB) z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej również: [...] WINB) z [...] maja 2013 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (zwanego dalej również: PINB) z [...] dnia lutego 2013 r. znak: [...] w części nakładającej obowiązek usunięcia wykusza w północnej połaci dachowej, wykonanego przez skarżącego w dachu budynku przy ul. [...] w [...], gm. [...], nr ewid. działki [...], w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią, tj. działką nr ewid. [...] oraz uchylającej decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, wyznaczającej jednocześnie nowy termin.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący powołał się na dwie przesłanki nieważności przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a.: rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu kwestionowanej decyzji z naruszeniem zasad rozstrzygania kolizji prawa w czasie oraz brak podstawy prawnej kwestionowanej decyzji [...] WINB. Podstawowy zarzut skarżącego sprowadzał się do twierdzenia, że PINB wydał decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. powołując się na akt normatywny wydany w roku 2002, podczas gdy czynności faktyczne skarżącego uznawane przez organ administracji za niezgodne z prawem miały miejsce w latach 2000-2001.
Skarżący twierdził, że z uwagi na ustaloną datę wykonania wykusza, PINB powinien zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46; zwanego dalej również: rozporządzeniem z 1994 r.), a nie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690; zwanego dalej również: rozporządzeniem z 2002 r.).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy rozporządzenia z 1994 r. w brzmieniu z daty ustanowienia aktu, przewidywały prostą regułę dotyczącą odległości między budynkiem, a granicą działki: jeśli z warunków technicznych dotyczących przesłaniania oraz bezpieczeństwa pożarowego nie wynikają inne wymagania, w przypadku budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość od granicy nie mniejszą niż 4 m. Tekst autentyczny nie przewiduje przy tym żadnych szczegółowych regulacji dla okien umieszczonych w połaci dachowej lub umieszczonych w wykuszach (lukarnach). Traktuje się je jako część "ściany z otworami okiennymi". § 12 ust. 4 rozporządzenia z 1994 r. nie zmieniał swojej treści w kolejnym tekście jednolitym aktu (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), ani w wyniku kolejnych nowelizacji aktu. Natomiast w rozporządzeniu z 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) kwestię odległości okien od granicy działek uregulowano również w § 12 ust.
4. utrzymując minimalną granicę 4 m, tyle że należy ją liczyć nie od płaszczyzny ściany, lecz od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego na dachu lub w połaci dachowej. W rozpatrywanym przypadku zmiana przepisów praktycznie nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nietrafne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy zmiana przepisów nie mogła mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie jest uznawane za przesłankę nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego w zakresie naruszenia § 330 rozporządzenia z 2002 r. Nie jest bowiem oczywiste, że organy nadzoru budowlanego dopuściły do błędnego zastosowania przepisów rozporządzenia z 2002 r. Powyższy wniosek wypływa z dwóch zasadniczych powodów: błędnej interpretacji przez skarżącego zasad konstrukcji systemu prawa w Polsce oraz przyjęcia wątpliwej wykładni § 330 rozporządzenia z 2002 r. Powoływany przez skarżącego § 330 rozporządzenia z 2002 r. co do zasady upoważnia organy do stosowania przepisów rozporządzenia z 2002 r. do przyszłych inwestycji, ale w rozmaitych przypadkach do budynków już istniejących. Jeśli więc § 330 rozporządzenia jako podstawowy przepis przejściowy (intertemporalny) wprost stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem określonych wyjątków, do określonych przypadków faktycznych, to oznacza, że poza zakresem wskazanych przypadków oraz innych wyjątków, przepisy rozporządzenia mogą mieć zastosowanie również do budynków lub robót budowlanych powstałych przed wejściem w życie danego aktu.
Taka jest istota wyjątku od reguły. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności, jeśli podstawą nieważności miałoby być naruszenie przepisu prawa, co do wykładni (interpretacji) którego istnieją wątpliwości, rozbieżności lub spory interpretacyjne. Wykładnia § 330 rozporządzenia z 2002 r. może być sporna, a zatem nawet błędne zastosowanie tego przepisu przez organ nadzoru budowlanego nie może być podstawą stwierdzenia nieważności.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego w zakresie braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Okoliczność taka zachodzi w sytuacji, gdy przepisy prawa obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy brak jest przepisu prawnego uprawniającego organ administracji publicznej do działania, albo też przepis taki jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty zewnętrzne. Taka sytuacja nie występuje w sprawie.
W skardze kasacyjnej M. C. zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej" p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił zarzucił:
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z § 330 rozporządzenia z 2002 r. poprzez błędne uznanie, iż wykładnia § 330 może być sporna oraz nie jest oczywiste, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się błędnego stosowania przepisów, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy organ obowiązany był jednoznacznie zastosować materialnoprawną podstawę prawną istniejącą w dacie wykonania prac przez skarżącego, a nie obowiązującą w dacie wydania decyzji;
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi pomimo naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. albowiem nałożenie na skarżącego obowiązków w oparciu o błędną podstawę prawną przemawia za zakwalifikowaniem zachowania jako dokonanego z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja [...] WINB z dnia [...] maja 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa stanowi klauzulę generalną i niemożliwym jest jednoznaczne (jak dokonuje tego Sąd I instancji) sprecyzowanie przymiotów tego naruszenia. Z rażącym naruszeniem prawa można mieć do czynienia zarówno na skutek wywiedzenia tego wyłącznie z wykładni językowej, w innym wypadku z konstrukcją skutków, a w jeszcze innym możliwe jest wystąpienie tych cech łącznie. Z ustaleń faktycznych dokonanych w ramach prowadzonego postępowania jednoznacznie wynika, że prace realizowane były na przełomie 2000/2001 roku, zatem w dacie obowiązywania rozporządzenia z 1994 r. Wykonane prace nie mogły być zatem realizowane w sprzeczności z treścią rozporządzenia z 2002 r. jeżeli w dacie wykonania prac w ogóle nie obowiązywała ta podstawa prawna.
Odnosząc się do oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie możliwości stosowania przez organ przepisów istniejących w dacie orzekania z uwagi na poprawę sytuacji skarżącego podano, że organ nie był uprawniony do stosowania przepisów rozporządzenia z 2002 roku, ponieważ nie były one korzystniejsze dla skarżącego względem przepisów uprzednio obowiązujących w dacie prowadzonych prac.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji nie naruszył § 330 rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie z § 330 rozporządzenia z 2002 r. przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia:
- 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;
- 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu I instancji powoływany przez skarżącego § 330 co do zasady upoważnia organy do stosowania rozporządzenia z 2002 r. do przyszłych inwestycji, ale w rozmaitych przypadkach do budynków już istniejących. Trafne było stanowisko Sądu I instancji, iż skoro § 330 cytowanego rozporządzenia jako podstawowy przepis przejściowy (intertemporalny) wprost stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem określonych wyjątków, do określonych przypadków faktycznych, to oznacza, że poza zakresem wskazanych przypadków oraz innych wyjątków, przepisy rozporządzenia mogą mieć zastosowanie również do budynków lub robót budowlanych powstałych przed wejściem w życie danego aktu.
Konieczność zastosowania w kontrolowanej sprawie właśnie przepisów rozporządzenia z 2002 r. w (a więc zasadę bezpośredniego działania nowego prawa) wskazuje cytowany wyżej przepis. Powołane rozporządzenie zawiera bowiem przepisy, które wprost wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych (§ 330), co dodatkowo świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio.
Skoro zaś inwestor zrealizował swój budynek niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jego budowy, to tym bardziej w postępowaniu mającym na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ administracji publicznej powinien stosować aktualne przepisy techniczno-budowlane. Zatem kontrolowane postępowania należało oceniać według przepisów, w tym techniczno-budowlanych obwiązujących na czas wydawania decyzji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż jak trafnie zauważył Sąd I instancji, iż obiekt (wykusz) będący przedmiotem niniejszego postępowania usytuowany w odległości 40 cm od granicy działki sąsiedniej nie spełniał także warunków przepisów rozporządzenia z 1994 r. z uwagi na ich analogiczne brzmienie w badanym zakresie, którego to poglądu nie zakwestionowano w ogóle w zarzutach skargi kasacyjnej.
Prawidłowo Sąd I instancji podzielił także stanowisko GINB, który uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB wskazał art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd trafnie zaznaczył, że o przypadku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Ponadto Sąd I instancji słusznie zaakcentował, że sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest, aby skutki społeczno-gospodarcze jakie ona wywołuje były niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Koniecznym warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest oczywistość stosowanego przepisu prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega jednak na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu), a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Oznacza to, że niedopuszczalnym byłoby stwierdzenie nieważności decyzji, jeśli podstawą nieważności miałoby być naruszenie przepisu prawa, wynikające z jego błędnej wykładni. Jak podkreślił Sąd I instancji wykładnia § 330 rozporządzenia z 2002 r. może budzić wątpliwości, a zatem nawet błędne zastosowanie tego przepisu przez organ nadzoru budowlanego nie może być podstawą stwierdzenia nieważności. Stanowisko wyrażone powyżej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasługuje na aprobatę.
Odnośnie drugiej z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zasadnie Sąd I instancji wyraził ogólną aprobatę wobec stanowiska GINB, który w wydanej decyzji wyjaśnił, że w sprawie nie wystąpił przypadek wydania decyzji "bez podstawy prawnej".
Zarówno w orzecznictwie, jak też w piśmiennictwie rozróżnia się przypadki braku podstawy prawnej decyzji od naruszeń polegających na zastosowaniu w decyzji niewłaściwego przepisu. Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H.Beck Warszawa 2014, str. 657). W katalogu przypadków wydania decyzji bez podstawy prawnej wymienia się przykładowo: (a) wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej; (b) oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; (c) wydanie decyzji w sprawie w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd.
Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009 str. 803). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 1983 r. I SA 1294/82 ONSA 1983 nr 1 poz. 5 wyjaśnił, że "fakt powołania się organu administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy".
Sąd I instancji stwierdził, że w decyzji PINB z [...] lutego 2013 r. wskazuje się, że odległość między oknem doświetlającym pomieszczenie na poddaszu, zwanym "wykuszem", a granicą działki sąsiedniej wynosi ok. 40 cm, co jest sprzeczne z brzmieniem § 12 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. Wskazany przepis stanowi, że "odległość mierzona w poziomie od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego na dachu lub w połaci dachowej do granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m.". W tym stanie rzeczy istniały podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowy wykusz umieszczony w północnej połaci dachu został wykonany niezgodnie z prawem. Analizując stanowisko skarżącego Sąd I instancji zauważył, że przepisy rozporządzenia z 1994 r. w brzmieniu z daty ustanowienia aktu, przewidywały również, że jeśli z warunków technicznych dotyczących przesłaniania oraz bezpieczeństwa pożarowego nie wynikały inne wymagania, w przypadku budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi to należy zachować odległość od granicy nie mniejszą niż 4 m. Sąd podkreślił, że wskazany § 12 ust. 4 rozporządzenia z 1994 r. nie zmieniał swojej istoty w kolejnym tekście jednolitym aktu (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), ani w wyniku kolejnych nowelizacji aktu. Natomiast w rozporządzeniu z 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) kwestię odległości okien od granicy działek uregulowano również w § 12 ust.
4. W rozpatrywanym przypadku skarżącego i sporu o dopuszczalność umiejscowienia wykusza w odległości 40 cm od granicy działki zmiana przepisów praktycznie nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Powołany przepis rozporządzenia ma bowiem niemal identyczną treść jak przepis wskazywany przez skarżącego. Sytuacja skarżącego jako strony w postępowaniu zwykłym nie uległa zmianie ani na jego korzyść, ani na niekorzyść.
Uwzględniając ukształtowane w doktrynie i orzecznictwie rozumienie pojęcia decyzji "wydanej bez podstawy prawnej" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - przyjąć należało, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było przypisywanie takiej wadliwości decyzjom wydanym w przedmiocie nałożenia obowiązku. Błędnie w skardze kasacyjnej zrównano sytuację braku podstawy prawnej decyzji, z tym, że zdaniem skarżącego kasacyjnie zgodnie z § 330 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. organ powinien zastosować przepisy obowiązujące w dacie wykonywania prac budowlanych tj przepis § 12 pkt 4 rozporządzenia z 1994 r.
W rezultacie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się niezasadny.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.