Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 804/12 (dalej wyrok z 19 października 2012 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej SKO albo Kolegium) z [...] czerwca 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2010 r.) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Rewal z [...] maja 2007 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2007 r.) o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy dwóch boksów rybackich z przeznaczeniem na funkcję produkcyjną oraz usługową i gastronomiczną w Rewalu przy ul. [...] na części działki o nr geod. [...].
Dokonując rekonstrukcji stanu faktycznego i prawnego sprawy WSA wskazał, że Kolegium decyzją z [...] czerwca 2010 r. po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia Ochrony Plaż i Klifów z siedzibą w Rewalu (dalej Stowarzyszenie) o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 6 stycznia 2010 r., nr [...], [...] (dalej decyzja z 6 stycznia 2010 r.), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] maja 2007 r.
Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium na wstępie wskazało, że nie jest uprawnione do weryfikacji ustaleń faktycznych organu, tylko do zbadania, czy te ustalenia dawały organowi pierwszej instancji podstawę do wydania kwestionowanej decyzji. Następnie Kolegium podało, że w dacie wydania decyzji z [...] maja 2007 r. teren działki nr [...], znajdował się poza granicą obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XLVII/333/98 Rady Gminy w Rewalu z dnia 18 czerwca 1998 r., a zatem dla przebudowy wnioskowanych obiektów niezbędne było ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej upzp), jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W aktach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] maja 2007 r. znajduje się dokument analizy urbanistycznej, która stanowiła podstawę dla organu do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, opisanej jako rozbudowa, nadbudowa boksu rybackiego w Rewalu, ul. [...] dz. nr [...]. Z koncepcji natomiast (zał. 3 do decyzji) wynikało, że rozbudowany boks rybacki ma pełnić funkcję produkcyjną oraz usługowo-gastronomiczną.
Z wykonanej analizy urbanistycznej wynika, że zabudowania położone na działce nr [...] (boksy rybackie) w dacie wydawania decyzji pełniły funkcję produkcyjną. Natomiast sąsiednie działki zabudowane, położone w analizowanym obszarze, pełniły funkcję turystyczną, usługową, gastronomiczną i mieszkalną. Analizowane obiekty to również obiekty trzykondygnacyjne, o wysokości elewacji frontowej wynoszącej 9 m i kalenicy o wysokości 12, 13 i 14 m. Wykonana analiza urbanistyczna dawała zatem podstawę dla określenia dla rozbudowywanych boksów rybackich funkcji produkcyjnej oraz usługowo-gastronomicznej, na zasadzie kontynuacji funkcji istniejącej w obiektach sąsiednich. Również wyliczone średnie parametry zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze (wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu w tym wysokość kalenicy) mogły stanowić wzorce urbanistyczne dla wnioskowanej rozbudowy obiektów rybackich.
Odnosząc się do zarzutu zakazu prowadzenia na terenie morskiej przystani rybackiej działalności innej niż określona w ustawie o portach i przystaniach morskich, Kolegium stwierdziło, że teren posadowienia boksów rybackich nie jest obszarem portu ani przystani morskiej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz.U. 2002, nr 110, poz. 967 ze zm., dalej ustawa z 1996 r.), ale pasem technicznym wybrzeża, wydzierżawianym przez osoby prowadzące działalność połowową (rybacy). Kolegium podkreśliło, że w decyzji nie ustalono zapisu wskazującego miejsce zejścia na plażę, ustalając dostęp osób do funkcji usługowej i gastronomicznej rozbudowanego obiektu.
W skardze do WSA z 30 lipca 2010 r. na ww. decyzję Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie zarzucając naruszenie:
- art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, tj.: dowodu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal oraz uchwały nr IV/33/02 Rady Gminy Rewal z dnia 30 grudnia 2002 r., które to dokumenty nie zostały dołączone do akt sprawy; dowodu z wizji lokalnej i dokumentacji technicznej boksów rybackich; dowodu z umowy dzierżawy jaką posiadają T. i R. B., potwierdzającej czasowy charakter dzierżawienia terenu;
- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez nie ustalenie żadnej z przesłanek nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r. w dniu jej wydania, z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, na którą to nieważność składają się następujące przesłanki:
- decyzja z [...] maja 2007 r. nie została w żaden sposób oparta na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Rewalu nr IV/33/02,
- niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy obiektu nie zalegalizowanego,
- brak ustalenia, czy istnieją zagrożenia zdrowia i życia dla osób pozostających na plaży z powodu przybliżenia linii brzegowej morza do miejsca planowanej rozbudowy boksu,
- nie uwzględniono usadowienia sprzętu rybackiego do wyciągania łodzi z morza, co ma wpływ na bezpieczeństwo osób trzecich,
- nie dokonano analizy umowy dzierżawy, która nakładała na właściciela gruntu i dzierżawcę określone prawa i obowiązki, w tym zakaz prowadzenia prac budowlanych w obrębie działki [...],
- błędne ustalenie przez SKO, że działka nr [...] w obrębie [...], ma zapisaną funkcję produkcyjną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal i nieprawidłowe oparcie się na dokumencie analizy urbanistycznej, że w dacie wydania decyzji, zabudowania pełniły funkcję urbanistyczną. Analiza urbanistyczna nie jest wiążąca dla organu gminy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo swojego charakteru prawnego;
- naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w sąsiedztwie działki nr [...] nie ma działki zabudowanej w linii brzegowej morza, ani przy klifie (te ustalenia można dopiero wykazać po dokonaniu wizji lokalnej), która mogłaby pełnić funkcję gastronomiczną, turystyczną, usługową, czy mieszkalną;
- art. 107 § 3 kpa w ten sposób, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy nie wskazały, jakie fakty uznały za udowodnione, na których dowodach się oparły oraz z jakiej przyczyny odmówiły innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym nie wskazały, na jakiej podstawie prawnej dały wiarę ustaleniom - z przytoczeniem przepisów prawa, a mianowicie:
- na jakiej podstawie prawnej i dowodowej pominięto, że boksy rybackie są obiektami zalegalizowanymi w rozumieniu prawa budowlanego i z jakiego powodu;
- w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 3 organ stwierdza, że decyzja z [...] maja 2007 r., ustalająca warunki zabudowy, oparta jest na analizie urbanistycznej, przy czym nie wskazuje na podstawę prawną takiego twierdzenia. Następnie w uzasadnieniu opisuje analizę urbanistyczną, nie wskazując na podstawy prawne stwierdzeń tam zawartych, co do ustaleń zgodności z prawem funkcji działki nr [...];
- w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej bądź dowodzie oparto ustalenia, że istnieje zabudowa terenu sąsiedzkiego;
- na jakiej podstawie prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, zasad bądź definicji realnej, odmówiono wiary zarzutowi, że istnieje zakaz prowadzenia działalności innej niż składowanie sprzętu rybackiego (morskie przystanie rybackie) na działce [...];
- nie podano podstawy prawnej i dowodów, na których oparto odmowę zbadania zgodności ustaleń decyzji z [...] maja 2007 r. z przepisami prawa miejscowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Rewalu nr IV/33/02 do czasu uchwalenia planu miejscowego dla działki [...].
Kolegium w odpowiedzi na skargę z [...] września 2010 r., nr [...], podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Skarżące Stowarzyszenie, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem procesowym z dnia 5 listopada 2010 r. uzupełniło zarzuty skargi, podnosząc ponadto naruszenia:
- art. 61 ust. 1 upzp przez niedokonanie analizy planowanej inwestycji pod kątem jej oddziaływania na wszystkie pozostałe, sąsiadujące z nią boksy rybackie;
- § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.) przez nieuwzględnienie linii zabudowy sąsiednich działek;
- § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 55 upzp przez nieprecyzyjne określenie szerokości elewacji frontowej i przyjęcie przy ustalaniu tej szerokości niewłaściwej tolerancji oraz niezgodne z wynikami analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] ustalenie szerokości elewacji, w ten sposób, że w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] określono szerokość elewacji do 24,3 m, a wynik analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wykazuje szerokość elewacji o wartości dokładnie 43,5 m;
- § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez niewskazanie w ogóle jaką wysokość posiada istniejąca na sąsiednich działkach zabudowa i jaką wysokość jako wyznacznik przyjął organ wydający decyzję do obliczenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, przy czym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy z [...] maja 2007 r. oparł się na wyniku analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] i dokonał zapisu sprzecznego z wynikiem analizy wykazując jako dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 6,2 m, a nie 3,5 m. Ponadto, zgodnie z wynikiem analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...], budynek powinien posiadać tylko jedną kondygnację, a decyzja o warunkach zabudowy z [...] maja 2007 r. dopuszcza możliwość posiadania dwóch kondygnacji;
- art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez nie załączenie właściwych map do wyniku analizy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2007 r., albowiem mapy załączone do decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2007 r., będące załącznikiem do wyniku analizy do decyzji nr [...], nie spełniają wymogów ustawowych, a mianowicie nie zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie są sporządzone w czytelnej technice graficznej (pierwsza mapa nie zawiera oznaczenia w jakiej skali została sporządzona oraz stempla przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego);
- art. 156 § 1 kpa przez nie stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r., która została wydana w oparciu o analizę nie odnoszącą się do planowanej inwestycji, tj. rozbudowy dwóch boksów rybackich, lecz do rozbudowy budynku boksu rybackiego, a w rzeczywistości odnoszącą się do decyzji o warunkach zabudowy o nr [...];
- art. 9 i 10 kpa przez nie uwzględnienie jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2007 r. Skarbu Państwa, który jest właścicielem działki nr [...] w Rewalu;
- art. 7 i 11 § 1 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie uwzględnienie przy jej rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 762/10 (dalej wyrok WSA z 23 listopada 2010 r.) oddalił skargę Stowarzyszenia na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r. WSA przychylił się do oceny SKO, że w sprawie nie występuje przypadek określony w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesądzający, że organ rozstrzygając wniosek T. B. oraz R. B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy błędnie zastosował normę prawną, przy ustalonym stanie faktycznym i w konsekwencji podjął błędne rozstrzygnięcie, którego treść nie da się pogodzić z zasadą praworządności.
Zdaniem sądu, bezpodstawne były zarzuty skargi o naruszeniu przez organ przepisów art. 7 i 77 kpa, bowiem w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podstawowym dowodem jest kontrolowana decyzja oraz materiał dowodowy stanowiący podstawę jej wydania. Dokonując kontroli legalności wydanej decyzji organ nadzoru, w zasadzie, nie przeprowadza postępowania dowodowego. Sąd wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal, zatwierdzone uchwałą Rady Gminy w Rewalu nr IV/33/02 nie jest przepisem powszechnie obwiązującego prawa i nie może być brane pod uwagę w kontekście badania rażącego naruszenia prawa. Nadto, żaden przepis prawa nie nakazuje aby decyzja o warunkach zabudowy zgodna była ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla obiektu budowlanego wybudowanego nielegalnie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy terenu, dlatego organ orzekający w takiej sprawie powinien skupić się na terenie, a nie na istniejącym na tym terenie zainwestowaniu. Oznacza to, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie bada czy istniejący na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obiekt zrealizowany jest legalnie, czy też nie.
Sąd zaznaczył, że także pozostałe podniesione w skardze zarzuty uzasadniające naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa uznać należało za chybione. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie narusza też przepisu art. 107 § 3 kpa, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia motywy podjętej decyzji. Natomiast wyjaśnienie okoliczności, których domaga się skarżący nie mieści się w zakresie uzasadnienia decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2010 r. sąd zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oparte było na przepisie art. 146 § 1 pkt 2 kpa, a nie na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 upzp. Wprawdzie Kolegium w ramach postępowania nadzorczego badało czy decyzja organu I instancji nie narusza rażąco art. 61 ust. 1 upzp, jednak nie oznacza to, że ten przepis stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd zakwestionował stanowisko skarżącego, że nigdy nie została dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy dwóch boksów rybackich, jak również nie sporządzono nigdy mapy zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że znajdujący się w aktach organu I instancji dokument analizy urbanistycznej, mógł stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Fakt, że analiza oznaczona jest innym numerem niż decyzja o warunkach zabudowy, nie ma żadnego znaczenia w sprawie i nie przesądza, że analiza sporządzona została na potrzeby innej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy przede wszystkim terenu, a zarówno znajdująca się w aktach organu I instancji analiza, jak i decyzja dotyczą tego samego terenu, tj. działki nr [...] położonej w Rewalu przy ul. [...]. Sporządzona analiza zawiera część graficzną w postaci kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (na odwrocie pieczątka Starostwa Powiatowego w Gryficach) w skali 1:500, dlatego za chybiony uznano zarzut rażącego naruszenia przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Wprawdzie w części opisowej analizy inaczej określono zakres planowanej inwestycji niż w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednak uchybienie to nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skoro tak sporządzona analiza dawała możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W ocenie sądu, jedynym parametrem, ustalenie którego w decyzji Wójta może budzić wątpliwości, jest szerokość elewacji frontowej, bowiem w analizie określono średnią szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, a w decyzji Wójta podwojono tą wielkość. Zdaniem sądu, błędne ustalenie jednego z paramentów nowej zabudowy nie może przesądzać o takiej wadliwości decyzji, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie, wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 514/11 (dalej wyrok z 19 czerwca 2012 r.), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewyjaśnienia przez organy orzekające w sprawie stanu faktycznego sprawy jest niezasadny, ponieważ przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art.156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wyliczonych ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 kpa. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też, w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny, z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego NSA wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, była wydana w postępowaniu zwykłym decyzja o warunkach zabudowy. Stąd też, badanie dotyczące stanu prawnego powinno dotyczyć przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a w przypadku przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 z uwzględnieniem merytorycznych przepisów regulujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy określonych w upzp.
Spośród wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1, 6, 7, art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, oraz § 3, § 4 ust. 1, § 7 rozporządzenia z 2003 r., zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 6 i 7 ustawy jest bezzasadny. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 upzp, zarzut ten jest zasadny. Bezspornym jest, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji formalną podstawą wydania decyzji nie był art. 61 ust. 1, ale to ten przepis powinien być poddany analizie z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie można bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnąć o spełnieniu bądź niespełnieniu przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bez zbadania i odniesienia się do przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 upzp oraz rozporządzeniu z 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niemożliwym do zaakceptowania jest pogląd sądu I instancji wyrażony w uzasadnieniu wyroku, że zawarte w skardze zarzuty uzasadniające naruszenie art.156 § 1 pkt 2 kpa uznać należy za chybione, bowiem skarżące Stowarzyszenie formułując te zarzuty nie wskazało jakie przepisy prawa administracyjnego materialnego zostały naruszone i dlatego sąd nie miał możliwości szczegółowo się do nich odnieść. Sąd I instancji rozpoznając skargę, nie może uchylić się od jej pełnego merytorycznego rozpoznania bez względu na sformułowane w skardze zarzuty, wnioski, podstawę prawną. W takim kontekście zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art 61 ust.1, art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp jest zasadny, albowiem sąd I instancji nie odniósł się w pełni do regulacji zawartej we wskazanych przepisach materialnoprawnych, a w konsekwencji nie mógł ocenić, czy decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym czy została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ocena, czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, wymaga odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego oraz zastosowania wypracowanych w orzecznictwie dyrektyw interpretacyjnych zgodnie z którymi: rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. O rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z akt administracyjnych wynika, że w trakcie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, okoliczność że inwestycja położona jest na terenie pasa technicznego, była brana pod uwagę, albowiem w aktach jest postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r. uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast okoliczność ta nie była zupełnie rozważana w kontekście treści art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp. Decyzja o warunkach zabudowy, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Taką regulacją odrębną jest ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz.U. 2003 r., nr 153, poz. 1502, dalej ustawa z 1991 r.), która w art. 36 ust. 1 zawiera definicję pasa nadbrzeżnego. Ustawa zabrania tworzenia obwodów łowieckich na obszarze pasa technicznego (art. 37 ust. 2). Natomiast pozwolenia wodnoprawne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje w sprawie zmian w zalesianiu, zadrzewianiu, tworzeniu obwodów łowieckich, a także projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego (art. 37 ust. 3).
Zatem w oparciu o wskazany przepis art. 37 ust. 3 powołanej ustawy z 1991 r., decyzja o warunkach zabudowy dotycząca pasa technicznego wymaga uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Na tej podstawie prawnej zostało wydane postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2007 r.) uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy. Jednak uzgodnienie to dokonane zostało pod pewnymi warunkami, które powinny być umieszczone w decyzji o warunkach zabudowy. Znajdujące się w decyzji o warunkach zabudowy szczególne warunki nie zostały skonfrontowane z warunkami zawartymi w uzgadniającym postanowieniu. Powyższa okoliczność, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, a więc stanowiąca ustawową przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie była przedmiotem oceny przez sąd I instancji w kontekście art.156 § 1 pkt 2 kpa.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 19 października 2012 r. WSA wskazując na związanie wynikające z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r., zawarte w art. 156 § 1 kpa, wymienione w pkt 1, 3, 4, 5, 6 oraz nie zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności, a także z całą pewnością należy stwierdzić, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Brak jest także przepisów, które powodowałyby nieważność decyzji z mocy prawa. Mając na względzie powyższe w ocenie WSA rozważyć należało, czy SKO prawidłowo uznało w zaskarżonej decyzji, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r., tj. czy decyzja ustalająca warunki zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Poddając analizie wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy sąd I instancji uznał, że spełniał prawem przewidziane wymogi. Co prawda do wniosku załączono jedynie kserokopię mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego (w skali 1:500) ale, w ocenie sądu, taki załącznik był wystarczający. Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. zawiera trzy załączniki, tj. mapę, na której wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji i linię zabudowy (kopia mapy), wyniki analizy (w tym ustalenie obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) oraz charakterystykę przedsięwzięcia. Choć znajdujące się w aktach sprawy wyniki analizy (część tekstowa - zał. nr 2) noszą numer [...], zaś na mapie, na której wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji i linię zabudowy brak jest adnotacji o skali, rodzaju mapy oraz przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, niewątpliwie treść analizy oraz proste porównanie map będących załącznikami do decyzji (obie mapy są identyczne), w ocenie Sądu, pozwalają na przyjęcie, że stwierdzone naruszenia nie są na tyle istotne, by mogły zostać uznane za rażące naruszenie ww. przepisów.
Objęty analizą obszar, zaznaczony na mapie stanowiącej część graficzną analizy, został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Trzeci załącznik, zatytułowany "charakterystyka przedsięwzięcia", jest załącznikiem niewymaganym przez przepisy ustawowe. Określono w nim zakres planowanej inwestycji inaczej niż w decyzji ustalającej warunki zabudowy (rozbudowa całej bazy rybackiej, a nie dwóch boksów), jednak uchybienie to nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.
W niniejszej sprawie szczegółowej analizie zostało poddanych 8 działek, położonych w obszarze analizowanym. Ustalenia dokonane w analizie, poparte materiałem fotograficznym wskazały, że istnieją działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, a ich zabudowa w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Odnośnie do funkcji produkcyjnej obiektu przystani rybackiej należy stwierdzić, że funkcja taka wynika wprost z charakteru takiej przystani, co powoduje, że organy nie mogły pominąć istnienia tej funkcji w analizowanym obszarze.
Przepisy rozporządzenia z 2003 r. określają sposób wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy (niewłaściwie nazwanej w decyzji nieprzekraczalną), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu, co do zasady jako średnią dla obszaru poddanego analizie, dopuszczają jednakże odstępstwa, o ile wynikają one z analizy. W decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wszystkie wskaźniki oparte zostały na analizie, z pewnym wyjątkiem szerokości elewacji frontowej. W tym przypadku średnia elewacji frontowej wynosiła 24,3 m, choć niektóre z zabudowań w obszarze analizowanym miały szerokość znacznie wyższą – 43,5 m, 32,5 m. Organ wskazał, że ustalona analizą średnia szerokość elewacji dotyczy każdego boksu rybackiego, a więc wnioskowana rozbudowa dwóch boksów może mieć szerokość elewacji łącznie 48,6 m. W takim przypadku, § 6 rozporządzenia z 2003 r. dopuszcza 20 % tolerancję szerokości (od średniej) wyznaczanej elewacji frontowej, a także ustalenie innej szerokości, jednakże wynikającej z analizy.
Wyznaczenie tak szerokiej elewacji frontowej wnioskowanego zamierzenia nieznacznie wykroczyło poza możliwości przyznane organowi ustalającemu warunki zabudowy (zabudowa, w ocenie sądu, mogła posiadać szerokość elewacji 43,5 m), mając jednakże na uwadze szczególne położenie obiektu dla którego wydawane były warunki zabudowy (jedyny obiekt po tej stronie drogi publicznej w obszarze analizowanym), sąd uznał, że naruszenie § 6 rozporządzenia z 2003 r. nie nosi cech rażącego naruszenia.
Bezsprzeczne w sprawie jest, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
W oparciu o przepis art. 37 ust. 3 ustawy z 1991 r., decyzja o warunkach zabudowy dotycząca pasa technicznego wymaga uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Na tej podstawie prawnej zostało wydane postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r., uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy. Uzgodnienie to dokonane zostało pod pewnymi warunkami, które zostały zamieszczone w decyzji o warunkach zabudowy, co prawda pkt 3 i 4 postanowienia uzgadniającego został w decyzji o warunkach zabudowy sformułowany inaczej, ale odzwierciedla on w pełni treść zawartą w uzgodnieniu. W tym stanie rzeczy, należało stwierdzić, że decyzja z dnia [...] maja 2007 r. jest także zgodna z przepisami odrębnymi.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. zaskarżonego w całości Stowarzyszenie reprezentowane przez adwokata zarzuciło:
- w granicach wskazanych w art., 174 pkt 1 ppsa błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1, 6 i 7 upzp w zw. z §3, §4 ust. 1 i §7 rozporządzenia z 2003 r., art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z §9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.,
- w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ppsa błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 10 kpa, art. 11 §1 kpa, art. 77 kpa, art. 107 §3 kpa, art. 145 kpa, art. 156 §1 ust. 2 i 7 kpa,
- w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 kpa błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy z 1991 r.
Skarżący kasacyjnie wniósł o ustalenie nieważności czynności prawnej wydania decyzji z [...] maja 2007 r. jako dokonującej rażącego naruszenia prawa, a mianowicie art. 61 ust. 1, 6 i 7 upzp w zw. z §3, §4 ust. 1 i §7 rozporządzenia z 2003 r., art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z §9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego, zaskarżonemu wyrokowi z 19 października 2012 r. należy postawić takie same zarzuty jak w poprzedniej skardze kasacyjnej, gdyż WSA nie dokonał szczegółowej analizy zarzutów i nie uwzględnił wskazań NSA. Przytoczona argumentacja jest pobieżna i bezpodstawnie usprawiedliwia elementy dokonanego rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącą, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie:
- art. 61 ust. 1 upzp przez niedokonanie analizy planowanej inwestycji pod kątem jej oddziaływania na wszystkie pozostałe, sąsiadujące z nią boksy rybackie,
- §4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez nieuwzględnienie linii zabudowy sąsiednich działek,
- §7 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez niewskazanie jaką wysokość mają istniejące na sąsiednich działkach zabudowy i jaką wysokość jako wyznacznik przyjął organ wydający decyzję do obliczenia górnej wysokości elewacji frontowe, przy czym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nr [...] oparł się na wyniku analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] i dokonał zapisu sprzecznego z wynikiem analizy wskazując jako dopuszczalną wysokość górnej krawędzi frontowej do 6,2 m, a nie 3,5 m; ponadto zgodnie z wynikiem analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...], budynek powinien posiadać tylko jedną kondygnację, a decyzja o warunkach zabudowy nr [...] dopuszcza możliwość posiadania dwóch kondygnacji,
- brak ustalenia czy istnieją zagrożenia zdrowia i życia dla osób pozostających na plaży z powodu przybliżenia linii brzegowej do miejsca planowanej rozbudowy boksu,
- nie uwzględniono usadowienia sprzętu rybackiego do wyciągania łodzi z morza, co ma wpływ na bezpieczeństwo osób trzecich,
- nie dokonano analizy umowy dzierżawy, która nakładała na właściciela gruntu i dzierżawcę określone prawa i obowiązki, w tym ustalenie zakazu prowadzenia prac budowalnych w obrębie działki nr [...],
- naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w sąsiedztwie działki nr [...] nie ma działki zabudowanej w linii brzegowej morza ani przy klifie, która mogłaby pełnić funkcję gastronomiczną, turystyczną, usługową czy mieszkalną.
W ocenie strony skarżącej, w zaskarżonym wyroku brak jest nadto szczegółowej analizy dokumentacji pochodzącej z Urzędu Morskiego, a błędne nazwanie uzgodnienia Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z [...] maja 2007 r. nie mogą wywoływać skutków prawnych w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy.
Pismem z 21 stycznia 2013 r. uczestnicy postępowania R. B. i T. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 §1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 §2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony pozostaje do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że prawomocnym wyrokiem z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 514/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 762/10 przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 ppsa, sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnią tą pozostaje związany sam sąd II instancji (postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., II GSK 184/12, lex nr 1116264, wyrok NSA z 4 września 2012 r., II GSK 1092/11, lex nr 1244479). W drugim zdaniu art. 190 ppsa ustawodawca wyraźnie wykluczył możliwość oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej, pomimo powyższego zakazu, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie powoduje jednak odrzucenia tej skargi w trybie art. 178 czy art. 180. Badanie zgodności podstawy kasacyjnej z treścią wykładni zawartej w orzeczeniu sądu stanowi bowiem element merytorycznego rozpoznania sprawy, który może prowadzić do ewentualnego oddalenia tej skargi (wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., II OSK 1249/11, lex nr 1291872). Uzasadnieniem dla obowiązywania art. 190 ppsa pozostaje przede wszystkim zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowego oraz efektywności prowadzonego postępowania. Zagadnienia dotyczące wykładni przepisów prawa rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny nie powinny być na dalszych jego etapach poddawane w wątpliwość, kwestionowane czy też pomijane. W przeciwnym razie naruszeniu uległaby sama istota instancyjności procesu sądowego, ponieważ kolejne jego etapy nie prowadziłyby do zakończenia sporu, tylko jego dalszej kontynuacji. Przyznanie w skardze kasacyjnej, że sformułowane w niej zarzuty są tożsame jak w poprzednio wniesionym środku odwoławczym, z punktu widzenia powyższych rozważań wzbudza istotne wątpliwości. Strona skarżąca nie postawiła bowiem sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 190 ppsa, ograniczając się do powtórzenia dwóch spośród trzech sformułowanych podstaw, dodając jedynie nowy zarzut naruszenia art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy z 1991 r. Poza tym, pomimo wyraźnej uwagi dotyczącej prawidłowej konstrukcji podstaw kasacyjnych, jaka została zawarta w uzasadnieniu wyroku z 19 czerwca 2012 r., strona skarżąca w dalszym ciągu nie powiązała zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów kpa z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów ppsa.
W uzasadnieniu wyroku z 19 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 11 § 1 oraz art. 77 kpa podkreślając, że ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 kpa. Innymi słowy, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie czy decyzja nie została dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 §1 kpa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielając powyższy pogląd, a nadto będąc związanym w oparciu o art. 190 ppsa uznał tak sformułowane powtórnie zarzuty za niezasadne.
W dalszej części uzasadnienia wyroku z 19 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę tego naruszenia. Utożsamianie tego pojęcia z każdym rodzajem naruszenia prawa nie jest wystarczające. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze które wywołuje decyzja. Z uzasadnienia wyroku z 19 czerwca 2012 r. wynika zatem jasno, że nie każde naruszenie prawa może zostać uznane za rażące, uzasadniając wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Z tego powodu sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Strona skarżąca nie wykazała bowiem w przekonujący sposób, że sąd I instancji wadliwie ocenił zaistniałe naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu decyzji z [...] maja 2007 r., które nie miały charakteru rażącego, ponieważ nie spełniały łącznie wszystkich wymienionych powyżej przesłanek.
Podstawowym zarzutem sformułowanym w skardze kasacyjnej było nieprawidłowe dołączenie do decyzji z [...] maja 2007 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej do decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Zarzut ten stanął następnie u podstaw sformułowania dalszych szczegółowych uchybień w postaci naruszenia przepisów upzp oraz rozporządzenia z 2003 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznaczenie wyników analizy innym numerem aniżeli wydanej decyzji nie może samo w sobie przesądzać o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli treść decyzji o warunkach zabudowy jest wewnętrznie spójna oraz logiczna. W ocenie sądu I instancji naruszenie to nie miało na tyle istotnego znaczenia ażeby mogło zostać uznane za rażące naruszenie przepisów prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Analiza oznaczona nr [...] została sporządzona dla inwestycji w postaci bazy rybackiej na tej samej działce nr [...], na której zaplanowane zostało postawienie boksów rybackich. Objęty analizą obszar został wyznaczony zgodnie z §3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., w odległości nie mniejszej aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Linia zabudowy określona została jako nieprzekraczalna w obrysie istniejących ścian od ul. [...]. Samo użycie sformułowania jako "linii nieprzekraczalnej" zamiast "linii obowiązującej" nie mogło mieć przesadzającego znaczenia. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona została do 6,2 m przy okapie dachu. Strona skarżąca nie wskazała dokładnie, na czym polegało nieprawidłowe obliczenie tej wysokości. W decyzji z dnia [...] maja 2007 r. ustanowione zostały zarówno warunki ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi, jak i szczegółowe zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie mogły mieć przesądzającego znaczenia szczegółowe ustalenia dotyczące prowadzenia prac budowalnych, określone w umowie dzierżawy terenu.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sad Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 1991 r. W ocenie Sądu II instancji zarzut ten powinien zostać sformułowany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, ponieważ odnosił się on do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tym niemniej mając na uwadze rozważania poczynione w uchwale pełnego składu Naczelnego Sadu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, również z merytorycznego punktu widzenia zarzut ten nie zasługiwał na aprobatę. Jak bowiem zauważył sąd I instancji, warunki zamieszczone w postanowieniu z [...] maja 2007 r. zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji z [...] maja 2007 r., co znajduje w niej rzeczywiste odzwierciedlenie. Nie miały przy tym znaczenia twierdzenia strony skarżącej dotyczące trybu poprzedzającego wydanie postanowienia z [...] maja 2007 r., skoro odpowiada ono wszelkim wymaganiom przewidzianym przez przepisy prawa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.