Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 35/17 oddalił skargę D. V. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Placówki Straży Granicznej w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zobowiązał D. V. do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji oraz orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP na okres 1 roku od dnia wykonania niniejszej decyzji lub upływu terminu dobrowolnego powrotu określonego w niniejszej decyzji, w przypadku braku informacji o wykonaniu niniejszej decyzji oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku od dnia wykonania niniejszej decyzji, na wypadek, jeżeli skarżący w terminie określonym w niniejszej decyzji nie opuści terytorium RP, przekroczy lub będzie usiłował przekroczyć granicę wbrew przepisom prawa.
Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemca Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 4, art. 315 ust. 1, art. 318 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 319 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu dobrowolnego powrotu oraz w części dotyczącej zakazu ponownego wjazdu orzekając o:
- określeniu terminu dobrowolnego powrotu do 30 dni od dnia doręczenia decyzji;
- zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP na okres 1 roku od dnia wykonania decyzji lub w przypadku braku informacji o jej wykonaniu, od dnia upływu terminu dobrowolnego powrotu w niej określonego;
- zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku od dnia wykonania decyzji na wypadek, jeżeli w terminie określonym w decyzji strona nie opuści terytorium RP lub przekroczy lub będzie usiłowała przekroczyć granicę wbrew przepisom prawa;
w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że 28 lipca 2015 r. firma [...] w S. zarejestrowała w Powiatowym Urzędzie Pracy oświadczenie o zamiarze powierzenia D. V. wykonywania pracy, w okresie od 1 sierpnia 2015 r. do 3 grudnia 2015 r., na podstawie umowy o dzieło. W toku kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w S. w dniach 10 i 18 grudnia 2015 r. w przedsiębiorstwie [...] stwierdzono, że D. V. świadczy pracę na rzecz przedsiębiorcy od 1 sierpnia 2015 r., na podstawie miesięcznych umów o dzieło oraz zarejestrowanego w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu 28 lipca 2015 r. oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania mu pracy przez ww. podmiot w okresie od 1 sierpnia 2015 r. do 3 grudnia 2015 r. Reprezentująca kontrolowany podmiot E. K. podpisała protokół kontroli bez wnoszenia zastrzeżeń do jego treści.
W toku postępowania organ ustalił, że Sąd Rejonowy [...] prawomocnym wyrokiem nakazowym z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...] uznał E. K. winną tego, że będąc pełnomocnikiem firmy [...] powierzyła wykonywanie pracy od dnia 4 do 10 grudnia 2015 r. D. V., nie legitymującemu się dokumentem uprawniającym do wykonywania pracy na terytorium RP, tj. zezwoleniem Wojewody [...], czyli winną popełnienia wykroczenia z art. 120 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wymierzył karę grzywny.
Organ ustalił, że podczas legalnego pobytu cudzoziemiec w dniu 5 listopada 2015 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 29 marca 2017 r. w związku z wykonywaniem pracy na rzecz [...] w S. Organ stwierdził, że D. V. w okresie od 4 do 10 grudnia 2015 r. wykonywał pracę na rzecz [...] na podstawie zawartej w dniu 1 grudnia 2015 r. umowy o dzieło, nie posiadając wymaganego zezwolenia na pracę lub zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia o zamiarze powierzenia mu wykonywania pracy. Termin ważności zarejestrowanego w dniu 28 lipca 2015 r. oświadczenia o zamiarze powierzenia stronie wykonywania pracy przez ww. firmę upłynął 3 grudnia 2015 r. Od 4 do 10 grudnia 2015 r. (tj. do rozpoczęcia kontroli w firmie przez państwową inspekcję pracy) strona nie posiadała wymaganego zezwolenia na pracę lub zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia o zamiarze powierzenia jej wykonywania pracy. Organ wskazał, że w okresie od 4 grudnia 2015 r. (w dniu 3 grudnia 2015 r. upłynął czas pobytu cudzoziemca na podstawie posiadanej wizy krajowej) do [...] maja 2016 r. pobyt D. V. na terytorium Polski był uważany za legalny na zasadzie określonej w art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, w związku ze złożeniem przez niego w czasie legalnego pobytu (5 listopada 2015 r.) wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podkreślił jednak, że art. 108 ustawy o cudzoziemcach dotyczy jedynie kwestii legalności pobytu cudzoziemców i w ogóle nie reguluje kwestii dopuszczalności wykonywania pracy przez cudzoziemców.
Organ odwoławczy uznał za niewiarygodne zeznania strony i świadka E. K. złożone w postępowaniu pierwszej instancji, że w okresie od 4 do 10 grudnia 2015 r. D. V. nie wykonywał obowiązków wynikających z zawartej w dniu 1 grudnia 2015 r. umowy o dzieło, a także dołączone przez E. K. zaświadczenie z 1 grudnia 2015 r., dotyczące powyższej okoliczności. Organ uznał, że powyższe oświadczenia pozostają w sprzeczności z treścią protokołu kontroli sporządzonego w dniu 18 grudnia 2015 r., podpisanego przez E. K. bez zastrzeżeń do jego treści. Wskazał również, że kwestia powierzenia wykonywania pracy D. V. w zakwestionowanym okresie, bez wymaganego dokumentu uprawniającego go do wykonywania pracy, została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...].
W ocenie organu odwoławczego zostały wyczerpane przesłanki z art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Wskazał, że w sprawie nie wystąpił przypadek, o którym mowa w art. 302 ust. 4 tej ustawy. Wyjaśnił, że okoliczność posiadania obecnie przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, udzielonego mu decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], pozostaje bez wpływu na przesłanki z art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Odnosząc się od zarzutów odwołania organ wskazał, że stwierdzenie, iż cudzoziemiec wykonuje lub wykonywał pracę bez wymaganego zezwolenia na pracę lub zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia mu wykonywania pracy, zobowiązuje organ do wydania decyzji na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, która ma charakter obligatoryjny. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest zatem świadomość obowiązku uzyskania zezwolenia na wykonywanie pracy bądź zawinienie.
Organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności z art. 303 ust. 1 pkt 1-13 ani art. 348 pkt 1, art. 349 i art. 351 pkt 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach.
Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do ograniczenia maksymalnego, prawnie dopuszczalnego terminu dobrowolnego powrotu wynoszącego 30 dni, określonego w art. 315 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że orzeczony przez organ pierwszej instancji zakaz ponownego wjazdu przy określeniu początku jego biegu odwoływał się do orzeczonego w zaskarżonej decyzji terminu opuszczenia Polski, termin ten został zmieniony przez organ odwoławczy w ten sposób, że początek biegu terminu będzie liczony od dnia doręczenia niniejszej decyzji ostatecznej, a nie decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie D. V. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a ponadto o dopuszczenie jako nowych dowodów w sprawie: dowodu z oświadczenia jego aktualnego pracodawcy – firmy [...], na okoliczność tego, że skarżący jest niezwykle sumiennym i uczciwym pracownikiem, a co za tym idzie decyzja nakazująca skarżącemu opuszczenie terytorium RP jest dla niego niezwykle krzywdząca i niesprawiedliwa z punktu widzenia słusznego interesu obywateli; oświadczenia P. M. – narzeczonej skarżącego, na okoliczność tego, że skarżący pozostaje w narzeczeństwie z obywatelką Polski, którą zamierza poślubić w 2017 r.
Skarżący zarzucił organowi:
- naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 302 ust. 1 pkt 4, art. 315 ust. 1, art. 318 ust. 1 i 2 oraz art. 319 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację, podczas gdy skarżący nie ponosi żadnej winy, a co za tym idzie jakiejkolwiek odpowiedzialności za to, że jego pracodawca – firma [...] nie dokonała zarejestrowania jego oświadczenia o zamiarze powierzenia mu wykonywania pracy lub zezwolenia na pracę we właściwym urzędzie na terytorium Polski, w szczególności jeśli zważyć na znikomą znajomość przez skarżącego języka polskiego, a co najistotniejsze – przepisów prawa obowiązujących na terytorium RP, a co za tym idzie, organ drugiej instancji winien uwzględnić powyższy fakt przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia w sprawie, czego w ocenie skarżącego nie uczyniono we właściwym stopniu,
- art. 348 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 2-7 Konwencji o ochronie praw człowieka poprzez jego błędne niezastosowanie lub niewłaściwą interpretację i w konsekwencji nie udzielenie skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych, podczas gdy kraj, z którego pochodzi skarżący, znajduje się w stanie [...], a co z tym idzie skarżący w następstwie powrotu na [...] może znaleźć się w położeniu realnie zagrażającym jego życiu lub zdrowiu;
- naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:
- art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację przejawiającą się w tym, że w ocenie organu drugiej instancji odwołanie skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów, w szczególności z uwagi na całokształt okoliczności sprawy, prowadziła do wniosku, iż wobec skarżącego zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zezwolenie skarżącemu na pobyt w RP i wykonywanie tu rzetelnej i uczciwej pracy,
- naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i w konsekwencji nie uwzględnienie przy rozstrzygnięciu faktu, że E. K. przedłożyła do akt sprawy zaświadczenie, z którego wynika, że skarżący nie wykonywał w dniach 2 – 18 grudnia 2015 r. obowiązków zawartych w umowie o dzieło, co z kolei nastąpiło w związku z wydłużeniem terminu związanego ze złożeniem dokumentów w Urzędzie Wojewódzkim w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd przypomniał, że decyzja wydana na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach ma charakter obligatoryjny i nie jest zależna od woli organu orzekającego w sprawie. Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżący w okresie od 4 do 10 grudnia 2015 r. wykonywał pracę bez zezwolenia na pracę oraz bez zarejestrowanego wcześniej oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy, co wyczerpuje przesłankę z art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.
Sąd wskazał, że dla zastosowania ww. regulacji nie ma znaczenia to, czy skarżący miał świadomość konieczności posiadania zezwolenia czy braku rejestracji oświadczenia przez pracodawcę. Uznał, że okoliczności podnoszone przez skarżącego w zakresie braku jego winy i w konsekwencji brak odpowiedzialności za to, że jego pracodawca nie dokonał zarejestrowania jego oświadczenia o zamiarze powierzenia mu wykonywania pracy, nie ma znaczenia dla zasadności zastosowania dyspozycji art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tak samo Sąd ocenił argumentację odnoszącą się do znikomej znajomości przez niego języka polskiego oraz przepisów prawa obowiązujących na terenie RP.
Sąd uznał za prawidłową ocenę organu, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wskazane w art. 302 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach.
W ocenie Sądu okoliczności wynikające z pozytywnej opinii aktualnego pracodawcy skarżącego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również fakt, że wykonuje obecnie pracę na podstawie aktualnych zezwoleń. Sąd podzielił stanowisko organu, że przesądzające znaczenia ma fakt historyczny polegający na nielegalnym wykonywaniu pracy w okresie od 4 do 10 grudnia 2015 r., co stwierdzono przed datą uzyskania zezwolenia z dnia [...] maja 2016 r., dotyczącego innego pracodawcy.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie określenia terminu powrotu i zakazu ponownego wjazdu i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, tj. określił termin dobrowolnego powrotu oraz termin zakazu ponownego wjazdu powiązując je z decyzją ostateczną. Sąd zauważył, że zastosowano wobec skarżącego najbardziej korzystny termin dobrowolnego opuszczenia Polski, jak i minimalnego zakazu ponownego wjazdu przewidzianego dla tego typu sytuacji.
Wobec powyższego Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Sąd nie uwzględnił również zarzutów naruszenia prawa procesowego. Wskazał, że organy wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, dokonały swobodnej, a nie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, kierując się logiką i doświadczeniem życiowym, w sposób bardzo szczegółowy wypowiedziały się, dlaczego nie dały wiary zeznaniom świadka oraz przedstawionym przez niego oświadczeniu, że skarżący od 4 do 18 grudnia 2015 r. nie będzie wykonywał obowiązków wynikających z umowy z dnia 1 grudnia 2015 r. Sąd podzielił ocenę tych dowodów dokonaną przez organy, jak również uwzględnienie przez nie faktu wydania wobec pełnomocnika pracodawcy prawomocnego wyroku potwierdzającego okoliczności faktyczne ustalone przez organy w zakresie nielegalnego wykonywania pracy przez skarżącego. Sąd dodał, że organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie i uzupełnił materiał dowodowy.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 348 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 2-7 Konwencji o ochronie praw człowieka. W ocenie Sądu organy obu instancji wyczerpująco wyjaśniły i oceniły kwestię braku podstaw do udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany na terytorium RP oraz pobyt ze względów humanitarnych a Sąd ocenę tę podzielił. Wskazał, że jak wynika z zeznań skarżącego w Polsce nie ma on żadnej rodziny i nie obawia się powrotu do kraju pochodzenia, nie był tam prześladowany. Cudzoziemiec wyjechał z kraju pochodzenia wyłącznie w celach wykonywania pracy na terenie RP, nie składał wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, zamieszkiwał w centralnej [...], gdzie nie były prowadzone żadne [...]. Sąd zaznaczył, że w skardze strona powołuje jedynie ogólną sytuację na [...] i nie wskazuje na żadne zindywidualizowane i realne zagrożenie swojej osoby. W odniesieniu do złożonego przez skarżącego dowodu z oświadczenia jego narzeczonej Sąd zwrócił uwagę, że podczas przesłuchania ani w toku całego postępowania administracyjnego skarżący nie podał żadnych informacji na temat pozostawania w relacji z inną osobą od stycznia 2016 r. i zamierzeń dotyczących zawarcia małżeństwa, a więc organy zasadnie uznały, że skarżący nie prowadzi na terytorium RP życia rodzinnego. W ocenie Sądu przez wydanie decyzji nie zostało też naruszone prawo skarżącego do jego życia prywatnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. V. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:
- naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – art. 302 ust. 1 pkt 4, art. 315 ust. 1, art. 318 ust. 1 i 2 oraz art. 319 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w sytuacji, gdy skarżący nie ponosi żadnej winy, a co za tym idzie nie powinien ponosić jakiejkolwiek odpowiedzialności za zawinione zachowanie swojego pracodawcy, w szczególności jeśli zważyć na znakomitą opinię, jaką cieszy się skarżący u swojego aktualnego pracodawcy, wsparcia, jakiego udzielił mu Konsul Honorowy [...] oraz żywe zainteresowanie rozstrzygnięciem w sprawie opinii publicznej, albowiem dotychczasowe decyzje w sprawie, wydawane właśnie na mocy przywołanych przepisów, w sposób wyjątkowo krzywdzący kształtują obecną sytuację skarżącego, który z nie swojej winy, wbrew poczuciu elementarnej sprawiedliwości, będzie zmuszony opuścić terytorium RP;
- naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację przejawiającą się w oddaleniu skargi, podczas gdy całość okoliczności sprawy prowadziła do wniosku, że skarżący nie ponosił żadnej winy w nieprawidłowości w swoim zatrudnieniu w okresie od 4 do 10 grudnia 2015 r.,
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeśli zważyć na obiektywny brak jakiejkolwiek winy w swym działaniu, za które został ukarany poprzez wydanie wobec niego decyzji o opuszczeniu terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
Skarżący kasacyjnie wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- dopuszczenie jako nowych dowodów w sprawie dowodów z dokumentów w postaci: oświadczenia Konsula Honorowego [...] – H. K., kserokopii artykułu prasowego, który ukazał się w poczytnym dzienniku [...] – [...]; wszystkie na okoliczność zasadności niniejszej skargi i wniosków w niej zawartych,
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych,
- zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z art. 65 ust. 5 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem skarżący za zawinione działanie swojego pracodawcy ma opuścić terytorium RP i zaprzestać wykonywanej pracy, podczas gdy zgodnie z przywołanymi przepisami Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązanie prowadzić politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia, która to zasada w niniejszym wypadku została z pewnością naruszona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przyznał rację, że dla zastosowania art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach nie ma znaczenia to, czy skarżący miał świadomość tego, czy pracodawca dopełnił wszelkich formalności związanych ze zgłoszeniem go w Urzędzie Pracy. Zgodził się również, że odpowiedzialność cudzoziemca za wykonywanie pracy na terytorium Polski ma charakter obiektywny, niezależnie od jego zawinienia. Naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest sankcja w postaci wydalenia skarżącego z terytorium RP, a brak winy strony nie ma znaczenia dla zasadności zastosowania dyspozycji art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Niemniej skarżący pragnąłby spojrzeć na sprawę z szerszej perspektywy niż chce tego ustawodawca. Strona podtrzymała argumentację zawartą w skardze do Sądu pierwszej instancji. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wskazał, że sprawą skarżącego zainteresował się Konsul Honorowy [...] w S., który w załączonym oświadczeniu wyraża swoje pełne poparcie dla niego. Dodatkowo sprawą zainteresowała się także opinia publiczna – ukazał się artykuł w poczytnym dzienniku [...] oraz audycje w stacjach telewizyjnych. Zdaniem strony taki stan rzeczy nie występuje bez przyczyny, ponieważ sytuacja skarżącego jest skrajnie niesprawiedliwa, w sposób rażący. Zdaniem skarżącego kasacyjnie niezależnie od obowiązujących przepisów prawa warto byłoby zastanowić się nad zasadnością wydalania z terytorium Polski człowieka, który w sposób wyjątkowo uczciwy pracuje i próbuje realizować tutaj to, co nie było mu dane na [...], gdzie panują [...].
Uzasadniając wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadane konstytucyjności art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach skarżący kasacyjnie stwierdził, że jedyny przepis Konstytucji RP, który można było odwołać do jego sytuacji, nie obrazuje w pełni poczucia krzywdy i niezasadności wydanych wobec niego decyzji i orzeczeń.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie stwierdził, że także i w tym wypadku może odwołać się jedynie do ogólnie pojętej sprawiedliwości społecznej. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że cudzoziemiec w okresie objętym pierwotną decyzją w sposób znikomy posługiwał się językiem polskim i z pewnością nie do końca rozumiał obowiązujące przepisy, bezgranicznie ufając swemu pracodawcy. Niestety jego pracodawca okazał się osobą nieodpowiedzialną, niebaczącą na to, jak brzemienne skutki może spowodować jego zaniedbanie wobec skarżącego. Powyższe uzasadnia zarzut, że organy administracji publicznej działały w sposób niewystarczający, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów.
Na rozprawie dnia 1 sierpnia 2018 r. pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby odnieść się, co do zasady, do ostatnich ze wskazanych zarzutów. W niniejszej sprawie podnoszone przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania powinny być ocenione wspólnie z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego.
Autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. upatruje w wydaniu przez organy administracji i zaaprobowaniu poprzez Sąd wojewódzki sytuacji, w której pomimo tego, że cudzoziemiec nie ponosił żadnej winy w nieprawidłowości w swoim zatrudnieniu w okresie od 4 do 10 grudnia 2015 r., to i tak została w stosunku do niego wydana decyzja zobowiązująca go do powrotu. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) nie mają charakteru nadrzędnego nad innymi zasadami prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że uwzględnienie słusznego interesu strony nie może wiązać się z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2546/16, LEX nr 2376555). Tym samym nie można przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że zostały naruszone ww. przepisy z przyczyn przez niego opisanych.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie przepisu nie powiązano z żadnymi regulacjami prawnymi. To oznacza, że zarzut naruszenia tego przepisu wobec jego wady konstrukcyjnej nie pozwolił na merytoryczną ocenę.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów prawa w pierwszej kolejności należało ocenić, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji słusznie zobowiązały cudzoziemca do powrotu w oparciu o art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie, co należy ze wszech miar podkreślić, nie był kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. Organy ustaliły, że w okresie od 4 do 10 grudnia 2015 r. cudzoziemiec przebywał wprawdzie legalnie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże wykonywał pracę bez zarejestrowanego oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia mu wykonania pracy. Okoliczność ta została również potwierdzona w wyroku nakazowym Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., którym pełnomocnik pracodawcy został ukarany karą grzywny za powierzenie D. V. pracy pomimo nielegitymowania się przez cudzoziemca stosownymi dokumentami uprawniającymi do wykonywania pracy. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.).
Art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach określa, że w sytuacji wykonywania przez cudzoziemca pracy bez wymaganego zezwolenia lub zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia mu wykonywania pracy (...) organ administracji wydaje decyzję o zobowiązaniu do powrotu. Związany charakter tego rozstrzygnięcia, to jest taki, który nie pozostawia organom administracji żadnej swobody i uznaniowości, nie jest kwestionowany ani w doktrynie, ani w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co więcej, charakter tej decyzji został potwierdzony również przez autora skargi kasacyjnej, który w uzasadnieniu środka odwoławczego stwierdził, że "skarżący zdaje sobie sprawę, że dla zastosowania art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach nie ma znaczenia to, czy D. V. miał świadomość tego, czy wszelkich formalności związanych ze zgłoszeniem go w Urzędzie Pracy dopełnił jego pracodawca. Autor skargi ma również świadomość, że odpowiedzialność cudzoziemca za wykonywanie pracy na terenie Polski ma charakter obiektywny, niezależny od zawinienia". W tej sytuacji kwestia związanego charakteru decyzji nie wymaga szerszego omówienia. Co za tym idzie, skoro organ administracji stwierdził zaistnienie przesłanki określonej w art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, to prawidłowo zobowiązał cudzoziemca do opuszczenia kraju. Jednocześnie jego obowiązkiem było: po pierwsze, określenie terminu dobrowolnego powrotu, który wynosi od 15 do 30 dni i jest liczony od dnia doręczenia decyzji, po drugie zaś, orzeczenie o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oraz określenie okresu tego zakazu. Autor skargi kasacyjnej konieczności zastosowania tych nakazów, mimo zarzutów naruszenia tych przepisów, także zdaje się nie kwestionować.
Rzeczą Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną była zatem jedynie ocena, czy w sytuacji, gdy cudzoziemiec nie ponosi odpowiedzialności za zaniechanie pracodawcy a jednocześnie cieszy się nieposzlakowaną opinią i wsparciem lokalnej społeczności, to w stosunku do niego można zastosować rygor określony w omawianym przepisie. Na tak zadane pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. Przepisy dotyczące zobowiązania cudzoziemców do powrotu są wprawdzie w niektórych okolicznościach bardzo rygorystyczne, jednakże prawo administracyjne, w przeciwieństwie do Kodeksu cywilnego, nie pozwala na zastosowanie zasad współżycia społecznego, które, w niektórych sytuacjach, nie pozwalają czynić użytku z jednobrzmiącego przepisu prawa. Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było wprowadzenie odstępstw od tej bezwzględnej zasady, to w przepisie użyłby określenia "może", który umożliwiłoby organowi administracji odstąpienie od obowiązku stosowania tego przepisu. Skoro ustawodawca nie skorzystał z takich rozwiązań prawnych, to wykładnia przepisu nie może budzić wątpliwości. Natomiast pewna uznaniowość została pozostawiona organowi w zakresie ustalania terminów dobrowolnego opuszczenia kraju oraz okresu zakazu ponownego wjazdu. Niewątpliwie stopień "zawinienia" cudzoziemca będzie miał wpływ na ustalenia w tym zakresie. W niniejszej sprawie nie można jednak organom administracji oraz Sądowi pierwszej instancji zarzucić niewspółmierności, skoro organ administracji określił najkrótszy z możliwych okresów zakazu wjazdu.
I wreszcie zważyć należy, że ustawodawca przewidział możliwość pewnej liberalizacji wprowadzonych zakazów. Art. 320 ustawy daje bowiem organom administracji prawo cofnięcia zakazu, o którym mowa w art. 318, na wniosek cudzoziemca, jeżeli cudzoziemiec wykaże, że:
- wykonał obowiązki wynikające z decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu lub
- jego ponowny wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub innych państw obszaru Schengen ma nastąpić ze względu na uzasadnione okoliczności, zwłaszcza ze względów humanitarnych, lub
- została mu przyznana pomoc w dobrowolnym powrocie, o której mowa w:
- art. 334, lub
- art. 75 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Okoliczności te wskazują, iż mimo bezwzględnego obowiązku zobowiązania cudzoziemca do powrotu, ma on możliwość częściowego odwrócenia negatywnych skutków prawnych decyzji. Powyższe oznacza, że wprowadzając omawiany przepis do porządku prawnego ustawodawca nie naruszył zasady proporcjonalności.
Konkludując nie można uznać za uzasadnione argumentów strony skarżącej, które wskazują na wadliwość decyzji z tej przyczyny, że narusza ona poczucie elementarnej sprawiedliwości. Ta okoliczność, jak zostało wyżej wskazane, nie mogła stanowić podstawy do odstąpienia od wydania decyzji zobowiązującej do powrotu.
W świetle powyższego należało uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął również uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, zwłaszcza z jej art. 65 ust. 5 w zw. z art. 37 ust.
- Pierwszy w ww. przepisów Konstytucji nakazuje władzom publicznym prowadzenie polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych. Okoliczność, że prawo polskie bezwzględnie wymaga od cudzoziemców przestrzegania przepisów prawa w zakresie zatrudnienia i nakłada na nich sankcję w postaci konieczności opuszczenia Rzeczypospolitej Polskiej w razie złamania tych zasad, nie oznacza, że władze polskie nie prowadzą polityki zmierzającej do produktywnego zatrudnienia. Cudzoziemiec nie jest wszak pozbawiony możliwości podjęcia pracy na terenie Polski, o ile spełni ku temu ustawowe wymagania.
W świetle powyższego wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ze stosownymi przepisami Konstytucji art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach należało uznać za nieuzasadniony. Dla porządku Sąd wskazuje, że wniosek skarżącego nie był wiążący dla orzekającego Sądu, a strona może sama wystąpić ze stosowną skargą konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 1 tej ustawy.