Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/20, na skutek skarg [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. i P. M. stwierdził nieważność uchwały Rady [...] z [...] listopada 2019 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Zaskarżoną uchwałą Rada [...], powołując się na art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi lub handlowymi, garażem podziemnym, drogami oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz na działce nr [...] z obrębu [...], położonych przy [...] w dzielnicy [...] w [...]. Uchwalona uchwała nie zawierała uzasadnienia. Z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały wynikało, że została ona podjęta na skutek wniosku [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. oraz że przyczynami odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej była sprzeczność planowanej inwestycja ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (PBC), negatywne opinie Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej oraz [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, a także to, że "(p)rzyjęcie uchwały o lokalizacji w obecnym kształcie bez doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych, przy uwzględnieniu licznych zastrzeżeń i warunków zarządców dróg spowoduje poważne problemy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę".
[...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. w skardze zarzuciła naruszenie:
- - art. 40 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia,
- - art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające na nieuwzględnieniu stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy,
- - art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. oraz że Prezydent [...] jest organem właściwym do przedstawienia opinii dotyczącej wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej,
- - art. 7 ust. 13 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające na przyjęciu, że negatywna opinia dotycząca wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej może stanowić przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz przez przyjęcie, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej może być złożona po terminie określonym w powołanym przepisie opinia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej,
- - art. 7 ust. 12 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające na przyjęciu, że podstawą uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej mogła być opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej,
- - art. 7 ust. 14 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające na przyjęciu, że tylko uzgodnienie bez uwag jest uzgodnieniem pozytywnym,
- - art. 8 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające na przyjęciu, że niezbędnym elementem uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej powinny być finalne rozwiązania komunikacyjne,
- - art. 12 ustawy - Prawo przedsiębiorców polegające na nierównym traktowaniu przedsiębiorców.
We wnioskach skargi wniesiono m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów.
P. M. w skardze zarzucił naruszenie:
- - art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, mimo że spełnione zostały ustawowe przesłanki ustalenia lokalizacji tej inwestycji, na nieuwzględnieniu stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających ze studium oraz na nienależytym wyjaśnieniu w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały przesłanek jej podjęcia,
- - art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej,
- - art. 7 ust. 12 pkt 14 w zw. z art. 7 ust. 13 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające na oparciu zaskarżonej uchwały na złożonej po terminie określonym w ostatnio powołanym przepisie, niewiążącej i wykraczającej poza materię podlegającą opiniowaniu opinii [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej,
- - art. 7 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 13 i art. 6 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające na oparciu zaskarżonej uchwały na niewiążącej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej oraz mimo że opinia ta nie dotyczy zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa, lecz racjonalności i oceny przedstawionej przez inwestora koncepcji urbanistyczno - architektonicznej,
- - art. 7 ust. 14 pkt 3 w zw. z art. 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające na uznaniu, że "(p)rzyjęcie uchwały o lokalizacji w obecnym kształcie bez doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych, przy uwzględnieniu licznych zastrzeżeń i warunków zarządców dróg spowoduje poważne problemy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę", mimo że Zarząd Dróg Miejskich w [...] uzgodnił planowaną inwestycję mieszkaniową, zgłaszając jedynie uwagi podlegające ocenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę,
- - art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 19 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające na przyjęciu za podstawę zaskarżonej uchwały brak doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych,
- - art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 32 i art. 2 Konstytucji RP polegające na nierównym traktowaniu przedsiębiorców wyrażające się w ustaleniu lokalizacji innej inwestycji mieszkaniowej, mimo negatywnej opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i uzgodnienia inwestycji z uwagami przez zarządcę dróg.
We wnioskach skargi zażądano stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę w zakresie legitymacji do jej wniesienia m.in. wskazano, że skarżący jest właścicielem wraz z żoną wszystkich nieruchomości, na których miała być realizowana planowana inwestycja.
Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawowymi kwestiami spornymi w rozpoznawanej sprawie są "po pierwsze, aspekt formalny, tj. czy organ gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę miał obowiązek jej uzasadnienia, po drugie, czy zasadnie uznał, że jest ona sprzeczna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, po trzecie, czy słusznie stwierdził, że podstawą odmowy może być treść uzgodnień i opinii".
Odnosząc się do obowiązku uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji uznał, że powinna ona być uzasadniona. Stwierdził, że brak uzasadnienia jest istotną wadą zaskarżonej uchwały. W związku z tym "wada ta zdecydowała o stwierdzeniu nieważności uchwały, ponieważ jest ona, biorąc pod uwagę spór co do kwestii faktycznych (w tym zgodności projektu inwestorskiego ze Studium) i interpretacji pism zawierających warunki uzgodnienia, zawartych w aktach sprawy – istotna". Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały jest niepełne i nie spełnia wymogów rzetelności.
Tezę, według której zaskarżona uchwała powinna być uzasadniona, Sąd pierwszej instancji uzasadnił następującymi argumentami.
Stwierdził, że obowiązek uzasadnienia uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wynika z wykładni systemowej. W tym zakresie odwołał się do poglądów doktryny i orzecznictwa. Powołał się także na § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Podniósł, że brak uzasadnienia uniemożliwia kontrolę takiej uchwały przez organ nadzoru i sąd administracyjny. Wywiódł, że za obowiązkiem uzasadnienia uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej "przemawia jej prawna natura, uwidaczniająca korelację z innymi aktami prawnymi, wydawanymi w procesie inwestycyjnym, co do których wyprowadza się w judykaturze obowiązek uzasadnienia lub takowy istnieje ex lege". Obowiązek uzasadnienia uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wywiódł także z podobieństwa takiej uchwały do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto uznał, że za uzasadnieniem uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przemawiają "względy praktyczne". Podając bardziej szczegółowe uzasadnienie takiego stanowiska wskazał na szereg spornych pomiędzy stronami postępowania kwestii i wykluczył możliwość uzupełnienia niepełnego uzasadnienia uchwały lub w ogóle uzupełnienia braku uzasadnienia uchwały uzasadnieniem zawartym w odpowiedzi na skargę na uchwałę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za uzasadnieniem uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przemawia także uznaniowy charakter takiej uchwały.
Odnośnie do opinii, o których mowa w art. 7 ust. 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, Sąd pierwszej instancji uznał, że są one niewiążące, co jednak nie oznacza, że "organ podejmujący uchwałę może je zlekceważyć". Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ administracji "powinien dokonać merytorycznej oceny treści takich opinii, a następnie ocenić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Z kolei w odniesieniu do uzgodnień wymaganych powołaną ustawą Sąd pierwszej instancji przyjął, że uzgodnienie "stanowi warunek wydania pozytywnego aktu, a jego brak przesądza o tym, że akt musi mieć charakter negatywny".
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "nawet w przypadku spełnienia warunku zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego Studium, jak również przy braku negatywnych opinii i uzgodnień, organ nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku". Wynika to z tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że rada gminy podejmując uchwałę w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustawodawca "wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu", przy czym ta "uznaniowość (...) otwiera się dopiero po spełnieniu warunku wstępnego, jakim jest brak sprzeczności ze Studium (...) i uzyskanie pozytywnych uzgodnień od właściwych organów".
Organ administracji w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie:
1/ art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały z powodu braku uzasadnienia przy jednoczesnym przyjęciu, że sporządzone uzasadnienie do projektu zaskarżonej uchwały jest niepełne i nie spełnia wymogów rzetelności, co nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy, a także polegające na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej, która nakładałaby obowiązek uzasadnienia uchwały oraz nie wskazaniu wzorca normatywnego, z którego miałby wynikać obowiązek zawarcia w uzasadnieniu do projektu uchwały określonych jego elementów;
2/ art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do istotnych okoliczności podnoszonych przez Radę [...] w sprawie, w szczególności przyczyn, dla których nie uwzględniono stanowiska rady, a w konsekwencji brak w uzasadnieniu elementów wymienionych w ww. przepisie, co utrudnia kontrolę instancyjną i poznanie wszystkich motywów, jakimi kierował się Sąd stwierdzając nieważność uchwały;
3/ art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, w szczególności stanowiska Rady [...] w świetle wyjaśnień złożonych na rozprawie i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w zakresie dotyczącym:
- - "wskazania braku zgodności zamierzenia inwestycyjnego ze Stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy",
- - "wyjaśnień, że obszar inwestycji dotyczy dwóch terenów [...] i [...], dla których Studium określa odrębnie wymagania w zakresie PBC [wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej], co zostało spełnione przez Inwestora tylko w zakresie terenu [...]",
- - "wyjaśnień, że we wniosku Inwestora przy wskazaniu PBC nie uwzględniono wielkości powierzchni utwardzonych (chodników), a także powierzchni łączników pomiędzy częściami podziemnymi budynków, co ma wpływ na bilans PBC";
4/ art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy skargi zasługiwały na oddalenie.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie:
1/ § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że uchwała organów samorządu terytorialnego powinna posiadać uzasadnienie, w sytuacji, gdy ww. przepisy stanowią jednoznacznie, że uzasadnienie sporządza się do projektu aktu, a nie samego aktu;
2/ art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że ww. przepis nakłada na organ samorządu terytorialnego obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktu, gdy z przepisu wprost wynika obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu, a także, że ww. przepis ma zastosowanie do uchwał w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
3/ art. 7 ust. 4 zd. 2 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż pomimo tego, że wnioskowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej Rada [...] zobowiązana jest do badania stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających ze studium, a analiza w tej kwestii winna znaleźć się w uzasadnieniu uchwały.
We wnioskach skargi kasacyjnej organ administracji zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
P. M. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie:
1/ art. 141 § 4 w zw. art. 7, art. 135 i art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 184 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji wyczerpującej kontroli zaskarżonej uchwały i brak sformułowania w uzasadnieniu wyroku niezbędnych elementów, tj.:
- - wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w sprawie oraz przyjętej przez organ wykładni przepisów prawa co do sprzeczności inwestycji ze studium oraz waloru prawnego wydanych opinii i uzgodnień,
- - wskazań co do dalszego postępowania "w zakresie dokonania wiążącej dla organu oceny prawnej przy ponownym procedowaniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w ww. przedmiocie i zobowiązania organu do podjęcia w jego toku sformułowanych przez sąd działań", w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji właściwie zidentyfikował kwestie sporne w sprawie, a materiał dowodowy w niej zgromadzony był zupełny i pozwalał na ocenę stanowiska zajętego przez organ w sprawie, a równocześnie błędne stanowisko organu w sprawie stanowiło przedmiot zarzutów skargi;
2/ art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały "wraz ze sformułowaniem, niezgodnej z przepisami prawa materialnego, a wiążącej organ przy ponownym rozpoznawaniu wniosku inwestora, oceny prawnej w zakresie charakteru prawnego uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej poprzez zakwalifikowanie jej do aktów uznaniowych, w sytuacji gdy ma ona charakter aktu związanego, którego podjęcie jest obowiązkowe, w sytuacji gdy spełnione są ustawowe przesłanki, choć część spośród nich pozostawia organowi pewien luz decyzyjny w ocenie ich spełnienia".
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie:
1/ art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy organ podjął zaskarżoną uchwałę błędnie stosując i wykładając wskazane przepisy prawa materialnego uznając, że projektowana inwestycja jest sprzeczna ze studium w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, w sytuacji, gdy wskazany we wniosku inwestora wskaźnik jest zgodny ze studium, a podważanie przez organ sposobu jego obliczenia, w oparciu o koncepcję urbanistyczno-architektoniczną załączoną do wniosku, niestanowiącą dokumentu na tyle szczegółowego i dokładnego, co projekt zagospodarowania terenu, będący elementem projektu budowlanego, stanowi działanie pozbawione podstaw prawnych;
2/ art. 7 ust. 14 pkt 3 w zw. z ust. 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy organ podjął zaskarżoną uchwałę błędnie stosując i wykładając wskazane przepisy, uznając, że "(p)rzyjęcie uchwały o lokalizacji w obecnym kształcie, bez doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych, przy uwzględnieniu licznych zastrzeżeń i warunków zarządców dróg spowoduje poważne problemy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę", w sytuacji, gdy właściwy zarządca drogi uzgodnił zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora, zgłaszając jedynie uwagi odnośnie do warunków obsługi komunikacyjnej, które to kwestie będą przedmiotem procedowania na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, a zatem brak było przeszkód formalnoprawnych w tym zakresie do podjęcia uchwały pozytywnej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
3/ art. 7 ust. 12 pkt 14 w zw. z art. 7 ust. 13 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy organ podjął zaskarżoną uchwałę błędnie stosując i wykładając wskazane przepisy, uznając, że negatywna opinia [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Staży Pożarnej mogła stanowić podstawę podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z wniosku inwestora, w sytuacji, gdy:
- - została ona wniesiona po terminie, a więc zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących należało przyjąć, że nieprzekazanie opinii w terminie oznacza brak zastrzeżeń,
- - organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego,
- - dotyczyła ona kwestii niepodlegających ocenie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie uchwały lokalizacyjnej, jako że zgodność inwestycji z warunkami technicznymi podlega badaniu i ocenie dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę;
4/ art. 7 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 13 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy organ podjął zaskarżoną uchwałę błędnie stosując i wykładając wskazane przepisy, uznając, że podstawą do podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, podczas gdy organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest związany stanowiskiem organu opiniującego, a ponadto opinia ta nie dotyczy oceny zgodności z prawem zaproponowanych przez inwestora rozwiązań, lecz oceny ich racjonalności, co wprost wskazano w jej treści, a przy tym zawiera negatywną ocenę przedstawionej przez inwestora koncepcji urbanistyczno - architektonicznej, bez jednoczesnego wskazania, których elementów z art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy w tej koncepcji brakuje;
5/ art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 19 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy organ podjął zaskarżoną uchwałę dokonując błędnej wykładni wskazanych przepisów uznając, że brak doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych może stanowić podstawę odmowy ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji, w sytuacji, gdy ustalenie lokalizacji inwestycji nie może być uzależnione od zobowiązania inwestora do spełnienia świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów prawa, a nie ulega wątpliwości, że projektowana inwestycja odpowiada standardom lokalizacji i realizacji inwestycji, zarówno ustawowym, jak i lokalnym, w szczególności posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w tym poprzez istniejący zjazd, a doprecyzowanie warunków jej obsługi komunikacyjnej nastąpi na dalszym etapie procesu inwestycyjnego;
6/ art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, w sytuacji, gdy stanowi ona akt związany, którego podjęcie jest obowiązkowe, gdy spełnione są ustawowe przesłanki, choć część spośród nich pozostawia organowi pewien luz decyzyjny w ocenie ich spełnienia.
We wnioskach skargi kasacyjnej skarżący P. M. zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi. Z ostrożności procesowej, w razie stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wniesiono o "wskazanie w treści uzasadnienia orzeczenia, na podstawie art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, uwzględniającego zarzuty podniesione przez Skarżącego". Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z 21 września 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organu administracji, skarżąca [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. wniosła o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 1 października 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną P. M., organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od P. M. na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne zważył, co następuje.
Obie skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.
Jeżeli chodzi o skargę kasacyjną Rady [...] przede wszystkim zauważyć należy, że jej podstawy w istocie dotyczą czterech kwestii: zagadnienia dotyczącego wymogu zawarcia w uchwale w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej uzasadnienia, oceny zgodności planowanej inwestycji mieszkaniowej z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., nierozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich istotnych w sprawie zagadnień oraz konieczności badania stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mimo że planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna z ustaleniami studium.
W ocenie NSA uwzględniając przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496 ze zm.), w szczególności jej art. 14, brak podstaw do przyjęcia, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, powinna być podjęta wraz z uzasadnieniem.
Podczas wykładni przepisów prawa w pierwszej kolejności należy uwzględnić literalne brzmienie przepisów. Nie można było więc pominąć, że ustawodawca w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie przewidział, aby uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej była uchwalana wraz z jej uzasadnieniem, mimo że w systemie prawa występują lub występowały przepisy stanowiące wyraźnie o obowiązku uzasadnienia uchwały lub projektu uchwały podejmowanej przez radę gminy w materii podobnej do tej, której dotyczy uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w art. 15 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym od 18 listopada 2015 r., stanowi się, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W dalszej części powołanego przepisu wskazuje się konieczne elementy uzasadnienia projektu uchwały w sprawie planu miejscowego.
Zauważyć należy, że jest to jedyny przypadek w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym przewidziano uzasadnienie uchwały rady gminy, przy czym podkreślić należy, że chodzi o uzasadnienie projektu uchwały, a nie uzasadnienie, które jest elementem podejmowanej uchwały. Nie jest więc uprawnione stwierdzenie Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "ustawodawca wymaga sporządzenia uzasadnienia zarówno do (...) projektów [studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego], jak i ostatecznych uchwał".
Odnosząc się do stwierdzenia Sądu pierwszej instancji dotyczącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zauważyć należy, że nie jest jasne, z czego Sąd pierwszej instancji wyprowadza tezę, według której projekt tego aktu powinien być uzasadniony. Zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego, zatem w tym przypadku brak podstaw do wyprowadzania obowiązku sporządzenia projektu studium z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), skoro przepis odsyłający wyraźnie dotyczy jedynie projektów aktów prawa miejscowego.
W nieobowiązującej już ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415), regulując instytucję prawną zarzutu wobec ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, w art. 24 ust. 3 stanowiono, że o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.
Powołane przypadki, w których ustawodawca wyraźnie stanowi lub stanowił o obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały lub projektu uchwały dotyczącej zagospodarowania przestrzennego dowodzą, że gdyby wolą ustawodawcy było, aby uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub jej projekt miały być uzasadnione, to by wyraźnie o tym postanowił.
Wadliwe jest także powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w celu uzasadnienia obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego. Z takiego założenia wychodzi też ustawodawca skoro w art. 8 ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących stanowi, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Gdyby taka uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika już z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).
Sąd pierwszej instancji jako argument mający przemawiać za obowiązkiem uzasadnienia uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej powołuje "naturę prawną" takiej uchwały. Nie jest jasne, co Sąd pierwszej instancji przez to rozumie. Wskazać jednakże należy, że uchwała ta mogłaby być uznana za rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., gdyż z przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wynika, że jest ona podejmowana przez organ administracji publicznej (art. 7 ust. 4 powołanej ustawy w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) na skutek żądania indywidualnie oznaczonego podmiotu (art. 7 ust.
1) i zawiera rozstrzygnięcie dotyczące konkretnej inwestycji (art. 8 ust. 1). Oznaczałoby to, że uchwała ta jest w istocie decyzją administracyjną i wobec tego musi być uzasadniona (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Jednakże ustawodawca jednoznacznie w art. 14 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przesądził, że m.in. w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Nie jest zatem uprawnione, poprzez odwoływanie się do "natury prawnej" uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i porównywanie jej do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli zarówno decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wyprowadzanie obowiązku sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały.
Istotnym elementem argumentacji Sądu pierwszej instancji w zakresie obowiązku uzasadnienia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest kwestia zapewnienia efektywnej kontroli takiej uchwały oraz prawa do sądu. W ocenie NSA, w świetle dotychczasowych stwierdzeń argument ten nie jest przesądzający. Po pierwsze, zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie sporządzono uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały, które pozwoliło poznać powody podjęcia zaskarżonej uchwały na tyle, aby skarżący mogli podjąć merytoryczną polemikę z tymi motywami.
Po drugie, w ocenie NSA nieuprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do tezy, że odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Skoro sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się w kontradyktoryjnym postępowania, to nie jest zasadne pomijanie ustawą przewidzianych środków wyrażania stanowiska jednej ze stron tego postępowania. Inaczej mówiąc, skoro ustawodawca przewidział, że organ administracji, jako strona postępowania (art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) ma w przypadku złożenia skargi na każdy rodzaj przejawu działalności administracji publicznej obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.), to nie można przyjmować, że w sprawach, w których ustawa nie przewiduje uzasadnienia zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, odpowiedź na skargę nie ma żadnego znaczenia.
Wręcz przeciwnie. W ocenie NSA w tego rodzaju sprawach odpowiedź na skargę ma szczególnie istotne znaczenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, skoro ustawodawca co do zasady przewiduje rozpoznanie sprawy przed sądem administracyjnym na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), zaś rozprawa polega m.in. na tym, że skarżący oraz organ administracji zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia, to nie można pomijać wyjaśnień składanych przez organ administracji na rozprawie. Podobnie nie można pomijać oświadczeń stron postępowania, w tym organu administracji, złożonych w pismach procesowych składanych poza rozprawą, gdyż ustawa przewiduje w postępowaniu przed sądem administracyjnym składanie pism przez strony tego postępowania, zawierających wnioski i oświadczenia (art. 45 p.p.s.a.).
Dodać należy, że odpis każdego pisma strony postępowania powinien być doręczony pozostałym stronom postępowania (art. 47 § 1 p.p.s.a.). W ten sposób każda ze stron postępowania przed sądem administracyjnym może się odnieść do twierdzeń pozostałych stron, zaś sąd administracyjny ma obowiązek, po uwzględnieniu stanowisk stron postępowania lub po uwzględnieniu, że strona nie odniosła się do określonej kwestii, rozstrzygnąć sporne kwestie. Tym samym niezasadny jest argument Sądu pierwszej instancji, mający przemawiać za obowiązkiem uzasadnienia zaskarżonej uchwały, sprowadzający się do wskazania spornych pomiędzy organem administracji, a skarżącymi zagadnień, jakoby niemożliwych do rozstrzygnięcia z powodu braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały.
W ocenie NSA, skoro ustawodawca zdecydował, że uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega uzasadnieniu, to Sąd pierwszej instancji powinien był sporne pomiędzy stronami zagadnienia rozstrzygnąć po uwzględnieniu stanowisk stron postępowania przed sądem administracyjnym przedstawione w pismach procesowych, w tym w skargach i odpowiedzi na skargi oraz na rozprawie. Dotyczy to wszystkich spornych zagadnień, w tym treści i znaczenia określonych dokumentów, jak i zasadniczej kwestii, czyli zasadności odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Należy podkreślić, że w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego aktu administracji publicznej, sąd administracji jest uprawniony uwzględnić skargę na ten akt tylko z tego powodu, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym organ administracji nie wykazał zasadności jego podjęcia. Nie ma przy tym znaczenia, czy zaskarżony akt ma charakter uznaniowy, czy związany. Także w przypadku aktów o charakterze uznaniowym wyjaśnienie zasadności podjęcia aktu może nastąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zauważyć należy, że w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalanych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wywodzi się stanowiącą podstawę uprawnień organów gminy w zakresie określenia treści planów miejscowych nieostrą koncepcję władztwa planistycznego, brak uzasadnienia uchwały, a do 18 listopada 2015 r. nawet projektu planu miejscowego, nie stał i nie stoi na przeszkodzie sądowej kontroli tych aktów.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji powinien był, uwzględniając wszystkie okoliczności, w tym uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały i wyjaśnienia stron postępowania, w tym organu administracji, przedstawionych w pismach procesowych i na rozprawie, rozstrzygnąć o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, dając wyraz swojej ocenie prawnej w uzasadnieniu wydanego wyroku. Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko co do obowiązku uchwalenia także uzasadnienia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej sprawiło, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku takiej oceny nie zawiera. Przesądza to o zasadności także podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przedstawione stanowisko NSA przesądza o zasadności podstaw kasacyjnych dotyczących zgodności planowanej inwestycji ze studium w takim zakresie, w jakim te podstawy dotyczą tego, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie oceniono zgodności planowanej inwestycji ze studium oraz że oceny tej nie dokonano m.in. z uwzględnieniem stanowiska organu administracji, w tym przedstawionego na rozprawie 7 listopada 2019 r. i w załącznikach do protokołu z tej rozprawy.
Niemniej NSA uznaje, że nie jest trafne stanowisko organu administracji, według którego dopuszczalne było ustalanie na podstawie załączników granicznych do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej "rzeczywistego" wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, innego niż podany we wniosku. W tym zakresie przede wszystkim należy uwzględnić następujące okoliczności. Z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały oraz twierdzeń stron wynika, że planowana inwestycja miała być zrealizowana na terenie, który w studium jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe (teren oznaczony symbolem M2.12), na którym według studium obowiązuje wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości co najmniej 60%, oraz na terenie przeznaczonym w studium pod zieleń urządzoną (teren oznaczony symbolem ZP1), na którym według studium obowiązuje wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości co najmniej 90%.
Według Rady [...] planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej tylko w odniesieniu do terenu oznaczonego w studium symbolem M2.12, gdyż w tym przypadku wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 58,9%, a nie co najmniej 60%. Organ administracji nie kwestionuje objęcia inwestycją mieszkaniową terenu oznaczonego w stadium symbolem ZP1. Z twierdzeń stron postępowania wynika, że teren oznaczony w studium symbolem ZP1 występuje tylko na części jednej z działek składających się na teren inwestycji mieszkaniowej (na działce nr 6), zaś z załączników do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wynika, że na tej działce nie przewidziano budowy budynków mieszkalnych. We wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w wersji uznanej przez organ administracji za ostateczną, w części mającej spełniać wymóg zawarty w art. 7 ust. 7 pkt 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących ("charakterystyka inwestycji mieszkaniowej - charakterystyczne parametry techniczne") podano, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna wynosi 61% terenu inwestycji, przy czym tę wartość ustalono przyjmując 13.918 m2 powierzchni terenu inwestycji, 13.535 m2 powierzchni terenu inwestycji do bilansowania, 383 m2 powierzchni terenu inwestycji wyłączonej z bilansowania, 4.500 m2 maksymalnej powierzchni zabudowy i 8.310 m2 minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.
Powierzchnia wyłączona z bilansowania to, jak wynika z wniosku o lokalizację inwestycji mieszkaniowej, "teren w liniach rozgraniczających projektowanych dróg publicznych". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada [...] twierdzi, że organ administracji dokonał własnych obliczeń powierzchni biologicznie czynnej na podstawie załączników do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Dokładnie stwierdził, że "koncepcja Inwestorska, stanowiąca załącznik do wniosku, została skalibrowana do Państwowego Układu Współrzędnych Geodezyjnych PL-2000 strefa 7 w programie ArcGis i poligonami (zamkniętymi wielobokami) wyliczono powierzchnie utwardzone oraz powierzchnię łączników pomiędzy częściami podziemnymi budynków, co pozwoliło ustalić PBC w obszarze M2.12 oraz ZP1". Według wykonanych obliczeń powierzchnia biologicznie czynna na terenie inwestycji mieszkaniowej zlokalizowanym na obszarze oznaczonym w studium symbolem ZP1 wynosi 93%, a na terenie zlokalizowanym na obszarze oznaczonym w studium symbolem M2.12 wynosi 58,9%.
Spór pomiędzy stronami postępowania w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej sprowadza się zatem do zagadnienia, czy organ administracji jest uprawniony do ustalenia "rzeczywistego" wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, czy też powinien w celu oceny zgodności planowanej inwestycji mieszkaniowej ze studium uwzględnić ten wskaźnik w wielkości podanej przez inwestora we wniosku. W ocenie NSA z przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wynika, że organ administracji w celu oceny zgodności planowanej inwestycji mieszkaniowej ze studium w zakresie określonego w studium wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie jest uprawniony do samodzielnego określenia tego wskaźnika w oparciu o załączniki graficzne do wniosku. Jeżeli we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podano wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej organ administracji jest uprawniony do weryfikacji poprawności określenia tego współczynnika w oparciu o inne dane opisowe (liczbowe) dotyczące sposobu zagospodarowania terenu podane we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
W ocenie NSA za takim stanowiskiem przemawia to, że zgodność inwestycji mieszkaniowej ze studium w zakresie ustalonego w studium wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest zagwarantowana tym, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 25 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących). Z porównania art. 7 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że treść wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz treść uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pokrywają się m.in. w zakresie określenia podstawowych parametrów inwestycji mieszkaniowej. Zarówno we wniosku jak i w uchwale należy wskazać charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie m.in. planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych oraz charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 7 pkt 7 lit. b i c oraz art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b i c).
Jeżeli więc we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zostanie określony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, to taki sam wskaźnik powinien zostać wskazany w uchwale o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, zaś związanie organu administracji architektoniczno - budowlanej uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej spowoduje, że nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, zatwierdzająca projekt budowlany, z którego wynikać będzie inny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej niż określony w uchwale o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Decydujące znaczenie przypisywać przy tym należy wskaźnikowi powierzchni biologicznie czynnej określonemu poprzez podanie określonej powierzchni, a nie powierzchni biologicznie czynnej wynikającej z części graficznej wniosku o lokalizację inwestycji mieszkaniowej.
W ocenie NSA jest to oczywiste z uwagi na to, że wartości dotyczące sposobu zagospodarowania terenu, takie jak powierzchnia terenu inwestycji, powierzchnia zabudowy, czy w końcu powierzchnia biologicznie czynna łatwiej ustalić w oparciu o dane liczbowe, niż na podstawie planów i rysunków. Z kolei konieczność weryfikacji poprawności określenia współczynnika powierzchni biologicznie czynnej w oparciu o inne dane opisowe (liczbowe) dotyczące sposobu zagospodarowania terenu wynika z tego, że uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko w zakresie tego współczynnika, ale także w zakresie innych parametrów, w tym dotyczących zagospodarowania terenu. Konieczne jest więc sprawdzenie podstawowych zależności pomiędzy tymi parametrami po to, aby nie doszło do sytuacji, w której nie będzie można ich pogodzić.
Nawiązując do ostatniego stwierdzenia NSA wskazuje, że wyjaśnienia wymaga m.in. dlaczego przy ustalaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wyłączono tereny w liniach rozgraniczających projektowane drogi i czy to wyłączenie nie powoduje, że powierzchnia biologicznie czynna podana jako minimalna powierzchnia równa 8.310 m2 spełnia warunek co najmniej 61% terenu inwestycji. Przy powierzchni terenu inwestycji równej 13.535 m2 powierzchnia biologicznie czynna musi wynosić co najmniej 8.256 m2. Natomiast przy powierzchni terenu inwestycji równej 13.918 m2 powierzchnia biologicznie czynna musi wynosić co najmniej 8.490 m2.
Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną dotyczącą konieczności badania stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mimo że planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna z ustaleniami studium to NSA stwierdza, że jest oczywiste, że w razie ustalenia, iż planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium, to nie jest konieczne badanie innych aspektów podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z sformułowania art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, stanowiącego, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, wynika, że warunek niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze studium jest bezwzględnie obowiązujący, co powoduje, że ocena innych przesłanek podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest zbędne.
Podsumowując ocenę podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej Rady [...] stwierdzić należy, że uzasadniają one konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Odnosząc się do skargi kasacyjnej P. M. należy przede wszystkim wskazać, że NSA rozważał dopuszczalność skargi tego skarżącego oraz czy jej wniesienie było ograniczone terminem, dochodząc ostatecznie do wniosku, że skarga była dopuszczalna oraz że jej wniesienie nie było ograniczone terminem. Rozważanie tych zagadnień wynikało z obowiązku NSA rozpoznającego skargę kasacyjną badania z urzędu, czy nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi (art. 189 p.p.s.a. i uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09) oraz było związane z niejasnym co do treści art. 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.
Zgodnie z art. 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących skarga, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca co do zasady uznaje, iż na uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje skarga stosownie do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, z tą różnicą, że skargę tę należy wnieść w określonym terminie. Początek biegu tego terminu określa się na dwa sposoby.
Po pierwsze, od opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, po drugie, od przekazania uchwały inwestorowi. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących jedynie uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z tym każdy ze sposobów obliczania terminu do wniesienia skargi wskazany w art. 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących dotyczy innej uchwały. Termin liczony od opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym dotyczy uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a termin liczony od przekazania uchwały inwestorowi dotyczy uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Z powyższego mogłoby wynikać, że stosownie do art. 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest tylko inwestor. Taka teza znajdowałaby wsparcie w tym, że wydawać by się mogło, że tylko inwestor ma interes prawny w zaskarżeniu takiej uchwały, skoro stanowi ona o odmownym załatwieniu jego wniosku. Jednakże nie sposób pominąć, że z powołanego przepisu wynika też niejako potwierdzenie przez ustawodawcę zastosowania art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do każdej z uchwał wymienionych w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a więc także do uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co by oznaczało, że na taką uchwałę skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą.
Ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej niewątpliwie wpływa na zakres wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż oznacza, że nieruchomość, po uzyskaniu pozwolenia na budowę, będzie można wykorzystać na realizację inwestycji mieszkaniowej o parametrach określonych w tej uchwale. Oznacza to, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Jest ona przy tym czynnikiem kształtującym sposób wykonywania prawa własności niezależnym od innych aktów, w szczególności planu miejscowego, czy decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej poszerza zatem zakres korzystania z nieruchomości.
Z kolei uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oznacza, że inwestycji mieszkaniowej o określonych parametrach nie można na nieruchomości realizować. Tym samym porównując sytuację prawną właściciela nieruchomości, dla której obowiązuje uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, z sytuację prawną właściciela nieruchomości, dla której odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej należy stwierdzić, że istnieje istotna różnica jeżeli chodzi o zakres wykonywania prawa własności. W ocenie NSA jest to wystarczające do stwierdzenia, że uchwała o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej narusza interes prawny właściciela nieruchomości i to niezależnie od tego, czy jest on równocześnie inwestorem w rozumieniu ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.
Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi na uchwałę o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przez właściciela nieruchomości, na której inwestycja miała być zlokalizowana, niebędącego inwestorem, wywołuje pytanie o termin wniesienia przez taki podmiot skargi. W ocenie NSA z art. 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wynika, że w tym przepisie nie określono terminu do wniesienia skargi w przypadku, gdy skargę wnosi na uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej inny podmiot niż inwestor. Powołany przepis zawiera szczególne unormowanie w stosunku do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i nie może być wykładany rozszerzając.
Zatem, skoro nie uregulowano w nim wyraźnie terminu do wniesienia skargi na uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wnoszonej przez inny podmiot niż inwestor, to tego terminu nie można ustalić w drodze wykładni.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarżący P. M. był legitymowany do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę, gdyż wnosząc skargę wykazał, iż jest właścicielem nieruchomości, na których miała być zlokalizowana planowana inwestycja mieszkaniowa. NSA uznał też, że skarżący nie był ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi. W związku z tym bez znaczenia jest fakt, że zaskarżona uchwała została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (Dziennik Województwa [...] poz. [...]). Z art. 8 ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wyraźnie wynika, że jedynie uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niemniej zauważyć można, że w piśmie z 12 lutego 2021 r. skarżący P. M. wyjaśnił, że skarga została nadana w placówce pocztowej 17 grudnia 2019 r., zaś zaskarżona uchwała została opublikowana 19 listopada 2019 r.
Odnosząc się merytorycznie do skargi kasacyjnej P. M. przede wszystkim zauważyć należy, że szereg podstaw kasacyjnych przytoczonych w tej skardze kasacyjnej sprowadza się do zarzutu, według którego Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął istotnych w sprawie zagadnień, takich jak zgodność planowanej inwestycji ze studium oraz zasadność oparcia zaskarżonej uchwały na negatywnych opiniach [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej, a także na stwierdzeniu, że "(p)rzyjęcie uchwały o lokalizacji w obecnym kształcie bez doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych, przy uwzględnieniu licznych zastrzeżeń i warunków zarządców dróg spowoduje poważne problemy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę". Podstawy kasacyjne zawierające wskazane zarzuty nie są sformułowane precyzyjnie, jeżeli chodzi o powołanie właściwych przepisów prawa.
Przede wszystkim nieodniesienie się przez wojewódzki sąd administracyjny do istotnych zagadnień materialnoprawnych nie może być traktowane jako naruszenie przepisów prawa materialnego, z których to zagadnienie wynika. Skoro wojewódzki sąd administracyjny pomija w swojej ocenie wykładnię i zastosowanie przepisu prawa materialnego przez organ administracji to nie można twierdzić, że narusza ten przepis przez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię. Takie stwierdzenie jest szczególnie zasadne w sprawie, w której wojewódzki sąd administracyjny pomija ocenę określonego zagadnienia prawnego, ale skargę uwzględnia. Wówczas bowiem nie można nawet przyjąć, jakby można to uczynić w sprawie, w której skarga została oddalona, że w sposób dorozumiany, poprzez akceptację, sąd dokonał oceny wykładni i zastosowania określonego przepisu prawa materialnego przez organ administracji. W sprawie, w której wojewódzki sąd administracyjny pomija ocenę określonego zagadnienia prawnego, ale skargę uwzględnia, podstawa kasacyjna dotycząca pominięcia tej oceny powinna wskazywać na przepisy, z których wynika obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego odniesienia się do istotnych z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu zagadnień prawnych.
W przypadku skargi na uchwałę organu gminy, gdzie nie ma zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a. zawierający dość precyzyjne podstawy uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia, są to ogólne przepisy, z których wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz że ta kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137).
Ponadto także z innych przepisów prawa można wyprowadzić skądinąd oczywisty wniosek, że kontrolując na skutek skargi uchwałę organu gminy wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany ocenić, czy została ona podjęta zgodnie z prawem, a więc z przepisami prawa, które ustanawiają przesłanki jej podjęcia. W ocenie NSA są to takie przepisy, jak art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim wynika z niego, że sąd administracyjny uwzględnia zarzuty skargi oraz uchybienia, których w skardze nie podniesiono oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim ten przepis stanowi, że po pierwsze, w uzasadnieniu wyroku należy przedstawiać zarzuty skargi, a po drugie, że w uzasadnieniu wyroku powinno przedstawić się podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika więc, że wojewódzki sąd administracyjny powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, nawet wtedy, gdy skargę uwzględnia na skutek niektórych tylko zarzutów, czy wręcz, gdy skargę uwzględnia niezależnie od podniesionych w niej zarzutów skargi.
Taka teza jest szczególnie uprawniona, gdy na skutek uwzględnienia skargi konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy. Z art. 153 p.p.s.a. wynika bowiem, że uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zaś z art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Jak widać w podstawach kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej P. M. powołano tylko niektóre ze wskazanych przepisów i przede wszystkim powołano przepisy prawa materialnego. Jednakże w świetle wykładni przyjętej w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie ma to istotnego znaczenia, gdyż na ich podstawie jest możliwe zidentyfikowanie przedstawionych pod osąd sądu drugiej instancji zagadnień.
Istotne jest też, że skarga kasacyjna skarżącego P. M. dotyczy korzystnego, jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie, wyroku Sądu pierwszej instancji, a więc w istocie dotyczy ona oceny prawnej sformułowanej w uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a w zakresie wyżej wskazanych zagadnień, raczej tego, że Sąd pierwszej instancji żadnej oceny prawnej nie sformułował.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały oraz stanowiska Rady [...] przedstawionego w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji wynikało, że jednym z motywów zaskarżonej uchwały była sprzeczność planowanej inwestycji ze studium. Sprzeczność inwestycji mieszkaniowej ze studium może być w myśl art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących jednym z powodów odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W skargach kwestionowano stanowisko organu administracji, według którego planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien był przesądzić, czy taka sprzeczność występuje, czyli powinien był ocenić, czy organ administracji prawidłowo zastosował art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Przyjmując jako podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały brak jej uzasadnienia oraz że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały "nie spełnia wymogów rzetelności", Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wskazanej kwestii, mimo że wyraźnie stwierdził, iż jest to jedno z trzech istotnych w sprawie zagadnień. Tym samym skarga kasacyjna P. M. w zakresie w jakim dotyczy tego, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu związanego ze sprzecznością zaskarżonej uchwały ze stadium jest zasadna.
Ze skargi kasacyjnej P. M. wynika, że ten skarżący kasacyjnie domaga się, aby Sąd drugiej instancji przesądził (dokonał wiążącej oceny prawnej), że planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium. Taka ocena równałaby się rozpoznaniu skargi, gdyż przesądzałaby, że skargę należy uwzględnić. Zatem, aby dokonać takiej oceny muszą być spełnione warunki określone w art. 188 p.p.s.a., czyli istota sprawy powinna być dostatecznie wyjaśniona. W ocenie NSA z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji w istocie skoncentrował się na obowiązku uzasadnienia uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. Z tego powodu NSA nie jest uprawniony do sformułowania oceny prawnej dotyczącej tego, czy planowana inwestycja jest zgodna ze studium w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Niemniej w tym zakresie obowiązuje ocena prawna wyrażona przez NSA przy okazji oceny jednej z podstaw skargi kasacyjnej Rady [...].
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty powiązane z oceną przez Sąd pierwszej instancji znaczenia dla zaskarżonej uchwały opinii [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej stwierdzić należy, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż opinie, o których mowa w art. 7 ust. 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie są wiążące, co jednak nie oznacza, że są bez znaczenia podczas podejmowania uchwały w przedmiecie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Taki wniosek jest oczywistą konsekwencją rozróżnienia w powołanej ustawie możliwości przedstawienia opinii oraz obowiązku uzgodnienia (art. 7 ust. 12 i ust.
14) oraz faktu, że ustawodawca przewiduje przedstawienie opinii przez szereg podmiotów (art. 7 ust. 12), które wraz z innymi dokumentami są następnie przedstawiane radzie gminy wraz z projektem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 17). Wskazane stwierdzenie jest jednak jedyną jednoznaczną oceną prawną wskazanych dwóch opinii. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi, w których kwestionowano możliwość oparcia zaskarżonej uchwały na opinii [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, złożonej według skarżącego po terminie i wykraczającej poza materię podlegającą opiniowaniu, a także na opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, która według skarżącego kasacyjnie nie dotyczy zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa, lecz innych kwestii. Już z tych względów skarga kasacyjna P. M. jest zasadna, gdyż kwestionuje, iż Sąd pierwszej instancji wskazanych zagadnień nie ocenił.
Ze skargi kasacyjnej P. M. wynika, że także w zakresie wskazanych opinii skarżący kasacyjnie domaga się, aby Sąd drugiej instancji przesądził, że opinie te nie mogły stanowić podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały. Również w tym zakresie NSA jest zdania, że taka ocena równałaby się rozpoznaniu skargi, gdyż przesądzałaby, że skargę należy uwzględnić oraz że z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie istoty sprawy ocena taka nie może być dokonana. NSA może jedynie stwierdzić, że co do zasady skoro ustawodawca przewidział, iż przed podjęciem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określone podmioty mogą przedstawić opinie, to te opinie mogą być podstawą także uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Dlaczego określone opinie zostały uznane za przesłanki uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej musi być wyjaśnione przez organ administracji w postępowaniu ze skargi na taką uchwałę.
Uwzględnione mogą być przy tym tylko opinie wydane w granicach określonej przez ustawę kompetencji. W związku z tym wskazać należy, że z art. 7 ust. 12 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie wynika, w jakim zakresie opinię wydaje komisja urbanistyczno - architektoniczna. Nie jest zatem zasadne stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej, że opinia takiej komisji powinna dotyczyć wyłącznie zgodności z prawem planowanej inwestycji. Jeżeli chodzi o opinię właściwego dla miejsca lokalizacji inwestycji komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej to zauważyć należy, że według art. 7 ust. 12 pkt 14 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących ten organ administracji przedstawia opinię w zakresie "zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej dotyczącymi w szczególności zapewnienia wody do celów przeciwpożarowych i dojazdu dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (...) dotyczącymi lokalizacji inwestycji od obiektów stwarzających ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej".
W końcu stwierdzić też należy, że przy ocenie opinii konieczne jest również uwzględnienie art. 7 ust. 13 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, z którego wynika, że opinia powinna być przedstawiona w określonym terminie oraz że uchybienie temu terminowi ma jednoznacznie określony skutek prawny, mianowicie nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń. Z powołanego przepisu wynika zatem, że wystarczające jest ustalenie, czy opinia została przedstawiona w terminie. Wydawałoby się więc, że ocena, czy opinia złożona po terminie wiąże, jest oczywista. Jednakże w rozpoznawanej sprawie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej przedstawił dwa razy swoją opinię, mianowicie po każdym z publicznych ogłoszeń o złożeniu wniosku. Według Rady [...] za pierwszym razem opinia została złożona w terminie, za drugim razem po terminie, jednakże w każdym przypadku była ona taka sama.
Zatem, w ocenie NSA, zagadnienie, czy opinia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej została złożona po terminie nie jest oczywiste, a więc powinno być ocenione Sąd pierwszej instancji zanim wypowie się na jego temat Sąd drugiej instancji.
Podobnie stwierdzić należy w przypadku podstaw kasacyjnych związanych z uzgodnieniem wniosku o lokalizację inwestycji mieszkaniowej z zarządcą. Podstawy te są zasadne, gdyż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się jednoznacznie do zarzutów skarg odnoszących się kwestii uzgodnienia wniosku o lokalizację inwestycji mieszkaniowej z zarządcami dróg. Jednakże skoro Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w tym zakresie, to obecnie NSA nie jest uprawniony do sformułowania wiążącej w tym zakresie oceny prawnej. NSA uznaje jedynie za dopuszczalne zwrócenie uwagi, że z przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wynika, że uzgodnienia w niej przewidziane (art. 7 pkt 14) mają inny charakter niż uzgodnienia decyzji administracyjnych. Przede wszystkim ustawodawca mówi o uzgodnieniu wniosku, a nie uchwały lub projektu uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ponadto dokonane uzgodnienia są przekazywane inwestorowi po to, aby mógł dokonać korekty wniosku (art. 7 ust. 15 i 16).
Podsumowując dotychczas ocenione podstawy kasacyjne skargi kasacyjnej P. M. zauważyć należy, że dowodzą one tak istotnych uchybień w zakresie wyjaśnienia istoty sprawy przez Sąd pierwszej instancji, że konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której kwestionuje się stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego uchwała w przedmiecie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, NSA stwierdza, że wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Już w samym sformułowaniu podstawy kasacyjnej, o której mowa, niejako przyznaje się, że uchwała w przedmiecie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, gdyż stwierdza się, że część ustawowych przesłanek podjęcia takiej uchwały "pozostawia organowi pewien luz decyzyjny w ocenie ich spełnienia".
Ponadto w ocenie NSA jest wątpliwej wartości stwierdzenie, czy uchwała w przedmiecie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, czy związany bez wskazania wyłącznych przesłanek od których zależy podjęcie takiej uchwały o określonej treści. Zdaniem NSA można m.in. stwierdzić, że jeżeli planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium to organ administracji powinien podjąć uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można jednak wskazać jednoznacznie wszystkich przesłanek podjęcia uchwały pozytywnej. W ocenie NSA wynika to ze sposobu, w jaki ustawodawca uregulował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz sposobu, w jaki określono okoliczności, które należy uwzględnić podejmując uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Wskazane w powołanym przepisie okoliczności nie są jednoznaczne. Ustawodawca nie wskazał też żadnych kryteriów oceny tych okoliczności. Ponadto z przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wynika, że w toku postępowania dotyczącego uchwalenia uchwały w przedmiecie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej mogą być przedstawiane uwagi i opinie dotyczące wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 10, 11 i 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących). Uwagi te i opinie są przedstawiane radzie gminy wraz z projektem uchwały w przedmiecie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 17 powołanej ustawy). Ustawodawca nie wyjaśnia, jakie konkretnie prawne znaczenie mają wskazane uwagi i opinie, jednakże nie jest dopuszczalne przyjęcie, że nie mają one żadnego znaczenia przy podejmowaniu przez radę gminy uchwały w przedmiecie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Nie można więc wykluczyć uznania za zasadną uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej opartej wyłącznie na uwagach lub wyłącznie na opiniach. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca nie bez przyczyny powierzył ustalanie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej radzie gminy, a więc organowi, który ze swej natury uwzględnia także opinię lokalnej społeczności.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skargi kasacyjne opierają się na usprawiedliwionych podstawach, zaś sprawa powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana w celu oceny wskazanych przez organ administracji przesłanek podjęcia zaskarżonej uchwały. W związku z tym NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjne, gdyż w świetle art. 203 i 204 p.p.s.a. możliwy był zwrot kosztów kasacyjnych jedynie na rzecz Rady [...] od skarżących (art. 203 pkt 2 p.p.s.a.), zaś jeden ze skarżących też wniósł w istotnej części zasadną skargę kasacyjną, zaś skarga kasacyjna Rady [...] w części okazała się niezasadna.
Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2000 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe, uwzględniając obie instancje, trwa już ponad rok, zaś ustawodawca w art. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przewidział po dwa miesiące na rozpoznanie skargi i skargi kasacyjnej w sprawie uchwały w przedmiecie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej Ponadto ograniczenia związane z pandemią są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział.
Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.