Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 346/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M. S. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nakazu robriórki w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 8 października 2013 r., M. S. wniósł o wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ambon myśliwskich będących w powiecie brodnickim, które zostały postawione bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 123 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki wszystkich ambon w kołach łowieckich, które użytkują tereny leśne i polne w całym powiecie brodnickim. W uzasadnieniu wskazał, że koło łowieckie działając na dzierżawionych przez siebie obwodach łowieckich spełnia swoje zadania statutowe zgodnie z obowiązującą ustawą Prawo łowieckie i stanowi element ochrony środowiska przyrodniczego, co w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Prowadzenie gospodarki łowieckiej polega między innymi na ustawianiu urządzeń łowieckich, do których bezsprzecznie zalicza się ambonę myśliwską i stanowi ona miejsce do wykonywania czynności związanej z zadaniami statutowymi zrzeszenia.
Zdaniem PINB, w myśl art. 28 k.p.a. skarżący nie posiadał przymiotu strony i jego interesu prawnego lub obowiązku nie mogło dotyczyć postępowanie w przedmiotowej sprawie. Również żądanie wykonania czynności przez PINB w Brodnicy w sprawie urządzeń łowieckich, których lokalizacja nie została określona we wniosku, nie wyjaśnia, jaki bezpośredni interes prawny wnioskującego został naruszony poprzez ustawienie ambon myśliwskich. Ambony myśliwskie jako konstrukcje specyficzne i mające przeznaczenie li tylko do wykonywania określonych czynności przez ograniczoną liczbę zainteresowanych osób, posadowione na terenach leśnych lub polno-leśnych, podlegają gospodarce łowieckiej. Brak regulacji dotyczących ustawienia urządzeń łowieckich w Prawie budowlanym byłby w sytuacji kontroli ich legalności niezgodny z kompetencjami, jakie zostały przypisane organom nadzoru budowlanego, ponieważ definicja obiektu małej architektury w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jest zbiorem zamkniętym, gdzie w obiektach kultu religijnego, architektury ogrodowej, obiektach użytkowych służących rekreacji i utrzymania porządku w żaden sposób nie mieści się ambona myśliwska.
Przepisy Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny określają obiekty oraz urządzenia budowlane, których wykonanie z mocy obowiązującej ustawy winny być przedmiotem rozpatrywania przed organem. Rozszerzenie lub dowolność w kwestii uznania wykonanego elementu za obiekt lub urządzenie nie leży w kompetencji PINB, które zostały określone w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z obowiązującym Prawem łowieckim, koła łowieckie w ramach swojej działalności są uprawnione do wznoszenia wszelkich urządzeń (nie tylko ambon) związanych z prowadzeniem swojej działalności, która zgodnie z cyt. ustawą "celem łowiectwa jest ochrona, zachowanie różnorodności i gospodarowanie populacjami zwierząt łownych oraz spełnianie potrzeb społecznych w zakresie uprawiania myślistwa".
Odwołanie od powyższego postanowienia PINB w Brodnicy z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł M. S. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Kujawsko-Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na podstawie art. 123 w zw. z art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Kwestie dotyczące ustawiania urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej nie są bowiem przedmiotem regulacji ustawy Prawo budowlane, gdyż zagadnienie to reguluje ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. 2013, poz. 1226). W myśl § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz. U. 2005 r. Nr 61, poz. 548 ze zm.), przez ambonę rozumie się nadziemne stanowisko myśliwskie, z którego korzystają myśliwi w czasie polowania, oczekując na zwierzynę.
Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie definiuje, że gospodarka łowiecka jest to działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny. Zgodnie z art. 12 powołanej ustawy, dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich mogą, po uzyskaniu zgody właściciela, posiadacza lub zarządcy gruntu, wyznaczać i oznakowywać zakazem wstępu obszary stanowiące ostoje zwierzyny oraz wznosić urządzenia związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Z kolei przepisy prawa nie stanowią o konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowych urządzeń do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Rzeczone ambony nie są bowiem obiektem budowlanym w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, Nie można ich również uznać za obiekty małej architektury, gdyż pod pojęciem obiektu małej architektury - zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego - należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.
Definicja ta ma charakter otwarty i katalog wskazany w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie został sformułowany w sposób wyczerpujący. Jednakże dzięki takiej konstrukcji definicji legalnej można określić obiekty podobne, zbliżone do wyliczonych w niniejszym przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję użytkową mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury. Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu szczególne znaczenie ma więc wykładnia funkcjonalna. Dlatego też nie można uznać, że ambona myśliwska może być zaliczona do obiektów małej architektury, ani też że w ogóle jest obiektem budowlanym.
Zgodnie zatem z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w przedmiocie rozbiórki ambon myśliwskich nie może być wszczęte, gdyż brak jest przepisu prawa materialnego lub kompetencyjnego do rozpatrzenia sprawy przez organ, do którego wniesiono podanie. Jeżeli zaś organ badając wniosek pod względem formalnym stwierdzi, że wystąpiły uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to tym samym zwolniony jest już od badania, czy podanie wniosła osoba będąca stroną. Niezależnie od powyższego M. S. nie wykazał się zdaniem organu interesem prawnym, zatem nie może być uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazanie przez skarżącego, że przysługuje mu prawo strony z uwagi na fakt, że jego dom mieszkalny znajduje się na terenie obwodu łowieckiego Nr 59, gdzie również posadowione są ambony myśliwskie, nie może uzasadniać przyznania mu statusu strony w postępowaniu odnośnie ambon myśliwskich na terenie całego powiatu brodnickiego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. złożył M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 346/14, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowienia organu I instancji oraz organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd przyjął pogląd, że przepisy Prawa łowieckiego nie wyłączają możliwości stosowania względem urządzeń łowieckich przepisów Prawa budowlanego. Występująca w przedmiotowej sprawie ambona myśliwska jest wprawdzie - w myśl prawa łowieckiego - urządzeniem łowieckim, ale jest także jednocześnie stanowiskiem nadziemnym o określonej konstrukcji budowlanej, jest wznoszona z materiałów drewnianych lub innych, jest trwale lub nietrwale związana z gruntem. Tego rodzaju urządzenie winno spełniać wymagania podstawowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji, pożarowe, użytkowania, spełniać warunki higieniczne i ochrony środowiska, a także zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.
Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy błędnie uznały, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z tego względu, że kwestie dotyczące ustawienia takich urządzeń jak ambony myśliwskie, nie są w przedmiotem regulacji Prawa budowlanego. Powyższe nie przesądza jednakże o konieczności wszczęcia postępowania. Sama okoliczność, że brak jest przeszkód, aby organ inspekcji nadzoru budowlanego zajął się kwestią zgodnego z prawem wzniesienia ambon myśliwskich, nie oznacza, że w konkretnej, rozpatrywanej sprawie istnieje obowiązek wszczęcia tegoż postępowania na wniosek skarżącego. Do tego konieczne jest bowiem, aby skarżący miał przymiot strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, w myśl którego podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.
Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, istniejący w przypadku, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany wynikiem postępowania, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd podkreślił, że organy administracji w kontrolowanej sprawie nie dokonały dokładniejszych ustaleń dotyczących istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego. Organy jedynie ogólnie wskazały, że takowego interesu skarżący nie posiada, nie dokonując jednak szczegółowych rozważań tej kwestii. W przypadku wątpliwości z tym związanych organy winny ewentualnie dodatkowo wysłuchać skarżącego lub wezwać go do sprecyzowania tej kwestii na piśmie. W szczególności nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób nieruchomość skarżącego sąsiaduje z granicami poszczególnych kół łowieckich i jaki wpływ ta okoliczność może mieć dla oceny istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w sprawie dotyczącej rozbiórki ambon. Uniemożliwiło to więc zweryfikowanie tego, czy istnienie wnioskowanych do rozbiórki obiektów może oddziaływać na prawa wnioskodawcy (skarżącego), z której to okoliczności może on wywodzić przysługiwanie przymiotu strony niniejszego postępowania.
Nadto organy nie wzięły pod uwagę tego, że jest już w toku sprawa z wniosku skarżącego dotycząca rozbiórki ambon na terenie obwodu łowieckiego nr [...], które znajduje się, jak wynika z akt sprawy, również na terenie Powiatu Brodnickiego a więc na terenie objętym niniejszym postępowaniem.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- I. przepisów postępowania – art. 1, art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- 1. brak wszechstronnego rozpoznania stanu sprawy polegający na przyjęciu, że nie ma przeszkód, aby organy nadzoru budowlanego orzekły w sprawie co stanowi naruszenie art. 6 k.p.a.;
- 2. dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych, powodujących błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.;
- 3. błędne przyjęcie, że w sprawie istnieją wymogi określone przepisami jakim powinny odpowiadać ambony myśliwskie;
- 4. pominięcie faktu, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji są zobowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości.
- II. przepisów prawa materialnego - Prawa budowlanego:
- 1. art. 5 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 4 i 9 poprzez przyjęcie, że ambony myśliwskie są obiektami małej architektury i są urządzeniami budowlanymi;
- 2. art. 81 ust. 1, art. 83 i art. 84 poprzez przyjęcie, ze w kompetencjach organów nadzoru budowlanego jest kontrola legalności ambon myśliwskich.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazujących na błędne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przystępując do kontroli zaskarżanego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien w pierwszej kolejności ocenić, czy były podstawy do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a ust. 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ może odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędacą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn. Pierwsza z przyczyn odmowy wszczęcia postępowania ma charakter podmiotowy, jeżeli osoba nie spełnia wymagań określonych w art. 28 k.p.a. Druga przesłanka – "z innych uzasadnionych przyczyn", zawiera w sobie element przedmiotowy postępowania, w tym przypadku brak przedmiotu postępowania, tzn. brak możliwości przyporządkowania stanu faktycznego sprawy do odpowiedniej normy prawnej, ustalonej w wyniku dokonania wykładni przepisów prawa.
Aby wszcząć postępowanie administracyjne należy w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji prawnej, tzn. odszukać przepis prawa (normę prawną), która by mogła dotyczyć ustalonego stanu faktycznego, przedmiot sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem wnoszącego o wszczęcie postępowania, jak i Sądu, właściwego przepisu należało poszukiwać w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Jak wynika z art. 12 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz.U. z 2005 r. Nr 61, poz. 548 ze zm.) ambona jest to nadziemne stanowisko myśliwskie, z którego korzystają myśliwi w czasie polowania oczekując na zwierzynę, jest to więc urządzenie związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Trafnie podnosi się zatem w skardze kasacyjnej, iż biorąc pod uwagę konstrukcję, charakter, przeznaczenie oraz umiejscowienie ambon myśliwskich w żadnej mierze nie są one obiektami budowlanymi, czy też urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1, 3, 4 i pkt 9 Pr.bud. Nie ma też żadnych podstaw aby wymaganiami wynikającymi z art. 5 ust. 1 Pr.bud. objąć ambony myśliwskie, jak proponuje to Sąd pierwszej instancji w zaskarżanym wyroku.
Ambona (myśliwska) jako urządzenie związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej w rozumieniu art. 12 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) oraz § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz.U. z 2005 r. Nr 61, poz. 548 ze zm.), nie jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), gdyż przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do tego typu urządzeń, które nie są też urządzeniami budowlanymi (por. wyrok NSA z 30 października 2015 r. sygn. akt II OSK 487/14).
W związku z powyższym, trafnie też podnosi się w skardze kasacyjnej, że żądanie M. S. nakazania rozbiórki wszystkich ambon myśliwskich we wszystkich kołach łowieckich znajdujących się w powiecie brodnickim, skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy w piśmie z 8 października 2013 r., w świetle stanowiska Sądu przyjętego w zaskarżanym wyroku, stanowiłoby naruszenie przepisów kompetencyjnych organów nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1, art. 83 i art. 84 Pr.bud.). Tymczasem organy administracji publicznej zgodnie z art. 19 k.p.a. powinny z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
Jak wynika z powyższego, pierwszą i najistotniejszą przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, był brak przepisów prawa materialnego, w oparciu o które można by dokonać kwalifikacji prawnej wznoszenia w obszarach leśnych, na terenach obwodów łowieckich ambon myśliwskich. Brak przedmiotu postępowania, w przypadku jego wszczęcia, prowadziłby z powodu braku właściwych przepisów prawa materialnego, do niemożności rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.) oraz konieczności umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Zasadna zatem była w tym przypadku odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., skoro żądanie M. S. nie było sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.
Należy podkreślić, że w okolicznościach tej sprawy, gdy ustalono brak przedmiotu sprawy administracyjnej, kwestią drugorzędną i nie istotną już dla jej wyniku, byłoby ustalanie czy M. S. ma przymiot strony, skoro i tak z innych przyczyn postępowanie to nie mogłoby się toczyć. Trudno zresztą mówić w takiej sytuacji o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., który nie jest pojęciem abstrakcyjnym, oderwanym od przepisów prawa materialnego.
W konsekwencji mając na uwadze powyższe rozważania, należy uznać również trafność zarzutów skargi kasacyjnej, podnoszących naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.