Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2527/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 265/11 oddalił skargi B. K., R. D., W. D., E. G. i J. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Starosta K. po ponownym rozpatrzeniu wniosku Inwestora Wójta Gminy Z. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedsięwzięcia pn.: "Lokalizacja drogi gminnej mającej na celu budowę drogi gminnej wraz z odwodnieniem oraz jednostronnym chodnikiem w miejscowości B. i B. — gmina Z. oraz M. - przedłużenie ulicy [...] ".

Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z tym, że przedmiotowa sprawa została wszczęta przed dniem 10 września 2008 r. a wniosek złożono 1 kwietnia 2008 r., organ odwoławczy również stosuje przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązujące w dacie złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi. Po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty K. zawiera rozstrzygnięcia wymagane przepisami art. 7 ust. 1 oraz art. 16 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli B. K., R. D., E. G. i J. G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2a ust. 2, art. 7 i ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi na obszarze dwóch gmin i mającej pozostawać w zarządzie dwóch gmin po wszczęciu postępowania na wniosek jednej tylko gminy. Zarzucono nadto naruszenie art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego i rzetelnego zbadania zarzutów, jakie skarżący stawiali rozstrzygnięciu organu l instancji, a w szczególności na nie ustaleniu czy ingerencja w prawo własności dokonana wskutek ustalenia lokalizacji spełnia konstytucyjne wymogi dopuszczalności ingerencji w prawa jednostki.

Skargę na powyższą decyzję złożył także W. D., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 4, art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 6 i art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1434/09, po rozpoznaniu skarg na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2009 r., w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, a także zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Sąd wskazał, że w stosunku do dróg gminnych wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej winien złożyć właściwy zarządca drogi, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta – gminy, przez które przyszła droga ma przebiegać. Jest to o tyle istotne, że na mocy samej decyzji lokalizacyjnej zawierającej projekt podziału nieruchomości - na podstawie art. 12 ust 4 pkt 2 ustawy - nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi stają się z mocy prawa własnością tych gmin. Jak dalej wskazał Sąd, niniejsza sprawa dotyczy decyzji lokalizacyjnej drogi leżącej w obrębie dwóch gmin, mianowicie Gminy Z. i Gminy M. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sytuacji takiej, tj. kiedy droga ma przebiegać przez terytorium więcej niż jednej gminy, wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej powinien być złożony przez zarządcę drogi - wójta gminy któremu zarząd dogi został powierzony na mocy porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust 4 ustawy o drogach.

Zdaniem sądu dopuszczalne także byłoby złożenie odrębnych wniosków przez wójtów gmin, przez które droga ma przebiegać, aczkolwiek w sytuacji takiej, zdaniem sądu, właściwy organ powinien wydać odrębne decyzje lokalizacyjne w stosunku do poszczególnych odcinków drogi w obrębie każdej z gminy, gdyż postępowanie dotyczyło by więcej niż jednego wniosku.

Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut podnoszony w skardze, iż wymogu o którym mowa wyżej nie spełniło przedmiotowe postępowanie lokalizacyjne. Wniosek o wydanie decyzji o lokalizację drogi gminnej mającej przebiegać przez obszar dwóch gmin - Gminy Z. i Gminy M. w dniu 1 kwietnia 2008 r. złożył pełnomocnik ustanowiony w sprawie jedynie przez Wójta Gminy Z. P. Z. Stosownego wniosku nie złożył natomiast Wójt Gminy M. Początkowo organ l instancji wadliwość tą dostrzegł i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków w tym przedmiocie (wezwanie z 6 maja 2006 r.). Pomimo nieuzupełnienia braków wniosku w tym zakresie, organ l instancji wydał decyzję lokalizacyjną, uchyloną następnie przez organ II instancji, między innymi z tego właśnie powodu, tj. braku wniosku Wójta Gminy M. W aktach sprawy zalega pismo oznaczone jako "Protokół przyjęcia strony w sprawie zgłoszenia skargi/wniosku", sporządzony (jak przyjmują organy) w dalszym etapie postępowania, tj. po wydaniu decyzji kasacyjnej z [...] października 2008 r. Protokół ten sporządzony odręcznym pismem, z którego wynika, iż 16 grudnia 2008 r. zgłosił się pełnomocnik...., który precyzuje złożony wniosek o wydanie decyzji ULD w ten sposób...., że inwestorem jest Wójt Gminy M. i Wójt Gminy Z. Zdaniem organów administracji w ten sposób pełnomocnik Wójta Gminy Z. P. Z, który przedłożył także pełnomocnictwo udzielone mu przez Wójta Gminy M. (jako załącznik do protokołu) uzupełnił w sposób prawidłowy braki wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, co dało podstawę do wydania decyzji lokalizacyjnej przez organ l instancji, utrzymanej w mocy w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy.

Wątpliwości Sądu pierwszej instancji budzi sama forma "protokołu". Sporządzony pismem odręcznym, miejscami nieczytelnym, nie wskazuje osoby która protokół ten sporządzała (zawiera tylko parafkę osoby przyjmującej - jak należy mniemać sporządzającej protokół), nie wskazuje też organu, który przyjmuje oświadczenie, ani nawet imienia i nazwiska pełnomocnika, który się stawił by "sprecyzować wniosek" oraz nie określa pełnomocnikiem jakiego podmiotu jest osoba stająca. Wszystkich tych elementów można się jedynie domyślać, z wyjątkiem danych personalnych osoby sporządzającej protokół.

Sąd wskazał, że gdyby nawet przyjąć, iż przed organem l instancji, którym jest Starosta K., w dniu 16 grudnia 2008 r. stanął P. Z., który przedkładając stosowne pełnomocnictwo udzielone mu przez Wójta Gminy M. sprecyzował wniosek z dnia 1 kwietnia 2008 r. o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji drogi przebiegającej przez terytorium Gminy M. i Gminy Z., to i tak takie sprecyzowanie wniosku byłoby wadliwe. Wniosek o ustalenie lokalizacji drogi musi bowiem spełniać wymogi określone przepisem art. 5 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, których w sposób oczywisty nie spełnia "sprecyzowanie wniosku" zawarte w protokole.

Sąd stwierdził przy tym należy, iż brak podstaw by sąd w trakcie kontroli legalności decyzji lokalizacyjnej, mógł przyjąć, że protokół zalegający w aktach administracyjnych miał treść jakiej dopatrują się organy administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy Z. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2384/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku NSA stwierdził, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał, że treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia 16 grudnia 2008 r. można było zakwalifikować jako wniosek o ustalenie lokalizacji drogi. Gdyby nawet Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwości co do zamiaru stron, czy też w zakresie treści tak złożonego wniosku, winien był wdrożyć procedurę uregulowaną art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe.

Przechodząc do kolejnego z zarzutów natury procesowej podniesiono, że rację miał skarżący kasacyjnie, iż błędna jest wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 kwietnia 2008 r. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw polegająca na przyjęciu, że wskutek złożenia dwóch wniosków Gminy Z. oraz Gminy M., koniecznym jest wydanie dwóch odrębnych decyzji lokalizacyjnych dla każdego z wnioskodawców. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wydanie przez organ administracji publicznej decyzji obejmującej swym zakresem lokalizację drogi gminnej na obszarze nawet kilku gmin nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi normami prawnymi, nawet wówczas, gdy podstawą wydania decyzji były wnioski odrębne dla każdej z gmin, jeżeli tylko tak wydana decyzja uwzględni przebieg drogi wnioskowany przez strony.

Zdaniem NSA zasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw przez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd l instancji, że zapisy decyzji organu l instancji o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wskazują żadnych wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej określenie wymagań odnośnie uzasadnionych interesów osób trzecich z uwagi na charakter takiej decyzji, co do zasady powinno mieć charakter ogólny. Uszczegółowienie tych wymagań następuje, bądź to w kolejnych etapach postępowania dotyczącego tejże inwestycji drogowej, bądź też w sytuacji gdy organ ustali, że określona lokalizacja narusza takie interesy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. wyraził jednoznaczny pogląd prawny, w myśl którego znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 16 grudnia 2008 r. można było zakwalifikować jako wniosek o ustalenie lokalizacji drogi złożony w imieniu Gminy M., a wydanie przez organ administracji publicznej jednej decyzji obejmującej swym zakresem lokalizację drogi gminnej na obszarze nawet kilku gmin nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi normami prawnymi, nawet wówczas gdy podstawą wydania decyzji były wnioski odrębne dla każdej z gmin, jeżeli tylko tak wydana decyzja uwzględni przebieg drogi wnioskowany przez strony. Uwzględniając, że taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, jak również pogląd NSA co do wykładni art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw, w myśl którego na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej określenie wymagań odnośnie uzasadnionych interesów osób trzecich z uwagi na charakter takiej decyzji, co do zasady powinno mieć charakter ogólny, a uszczegółowienie tych wymagań następuje, bądź to w kolejnych etapach postępowania dotyczącego tejże inwestycji drogowej, bądź też w sytuacji gdy organ ustali, że określona lokalizacja narusza takie interesy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, Sąd ocenił zarzuty skarg jako bezzasadne.

Uwzględniając ponadto, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia prawa, które uzasadniałoby w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji, skargi podlegają oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli B. K. i E. G. oraz W. D. B. K. i E. G. zaskarżyły wyrok w całości, zarzucając:

I.1. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niezastosowanie, a to art. 106 § 3 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 września 2008 r. — wszystko poprzez zaniechanie wyjaśnienia czy protokół z dnia 16 grudnia 2008 r. można było zakwalifikować, jako wniosek o ustalenie lokalizacji drogi, pomimo wskazań wynikających w tym zakresie z uprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

I.2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stanowi pogląd prawny - w rozumieniu tego przepisu - stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do możliwości zakwalifikowania protokołu z dnia 16 grudnia 2008 r., jako wniosku o ustalenie lokalizacji drogi złożony w imieniu Gminy M., podczas gdy faktycznie stanowi ono ocenę dotyczącą stanu faktycznego.

II. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 kwietnia 2008 r.) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r., organu I instancji o lokalizacji drogi, wskazuje - w sposób ogólny – wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

III. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nie wskazaniu w zaskarżonym wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz nie odniesieniu się do poszczególnych zarzutów skarg i poprzestaniu na zbiorczym uznaniu ich za bezzasadne.

Z uwagi na powyższe, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że z określenia "związany wykładnią prawa", o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego, wyrok NSA (N) z 2010-02-19 I FSK 98/09 Legalis.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając uprzednio w sprawie sygn. akt II OSK 2384/10 skargę kasacyjną wskazał, że treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia 16 grudnia 2008 r. można było na etapie postępowania pierwszo - instancyjnego zakwalifikować, jako wniosek o ustalenie lokalizacji drogi, zaś w przypadku wątpliwości, co do zamiaru stron, czy też w zakresie treści tak złożonego wniosku Sąd I Instancji winien był wdrożyć procedurę uregulowaną art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe. Nie może budzić wątpliwości, że powyższe stanowisko wyrażone przez NSA nie ma charakteru wykładni prawa o jakiej mowa w art. 190 ustawy, a co za tym idzie zastrzeżenia, co do oceny stanu faktycznego określone przez NSA, możliwe były do usunięcia poprzez wskazywane w wyroku NSA wyjaśnienie kwestii posiadania umocowania do reprezentowania strony, jak i zamiaru strony wynikającego z treści samego wniosku.

W. D. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając w oparciu o podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. - art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nie wzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jak również nie odniesienie się do wszystkich podniesionych zarzutów, a tym samym uznanie, iż decyzja Wojewody M. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. odpowiada wymogom art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2. - art. 141 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób lakoniczny i uniemożliwiający kontrolę kasacyjną poprzez nie przedstawienie de facto własnego uzasadnienia wydanego wyroku, jak również nie przedstawienie własnej oceny stanu faktycznego, a poprzestanie jedynie na przywołaniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2384/10, pomimo, iż do oceny stanu faktycznego Sąd I instancji był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
3. - art. 134 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skargach, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pominął fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K. narusza chroniony normą prawną zawartą w art. 144 k.c. interes prawny i faktyczny wnoszącego skargę kasacyjną poprzez nie zapewnienie zgodności planowanej inwestycji z obowiązkiem wnioskodawcy jako zarządcy drogi do powstrzymania się przy wykonywaniu swego prawa od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę. Realizacja drogi w sąsiedztwie działki budowlanej wnoszącego skargę kasacyjną na której posadowiony jest dom mieszkalny wpłynie w sposób skrajnie negatywny na możliwości korzystania przez niego, jako właściciela, ze swych praw, przysługujących mu na podstawie art. 140 k.c. Decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ja w mocy decyzja Wojewody M. nie spełnia w tym zakresie normy z art. 7 ust 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ nie zawiera jakichkolwiek wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w omawianym zakresie.

Odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne złożył Wójt Gminy Z., wnosząc o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej B. K. i E. G. zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zauważyć, że w orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu oraz literaturze podkreśla się, że oparcie skargi kasacyjnej, wbrew zakazowi zawartemu w zdaniu drugim powyższego przepisu może stanowić podstawę oddalenia tego środka zaskarżenia (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 451 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II GSK 280/07 – LEX nr 374831).

Składowi orzekającemu w sprawie niniejszej znane jest także orzecznictwo wywodzące, że użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednak także pogląd, który zasługuje na aprobatę, że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. może dotyczyć również stanu faktycznego sprawy (patrz: wyroki NSA z dnia 3.09.2008 r., I OSK 1311/07 – LEX nr 510043, z dnia 26.05.2010 r. II GSK 593/09 niepubl., z dnia 17.01.2012, I OSK 158/11 niepubl., oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 9.11.2010 r. II SAB/Wa 291/10 – LEX nr 756232, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23.12.2008, I SA/Go 912/08 – LEX nr 489266). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania był związany oceną stanu faktycznego dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., II OSK 2384/10, a dotyczącą w szczególności oceny protokołu z dnia 16 grudnia 2008 r., który można zakwalifikować jako wniosek o ustalenie lokalizacji drogi złożony w imieniu Gminy M. Nadto należy zwrócić uwagę, że dokonanie takiej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, w istocie rzeczy przesądziło o ocenie skutków prawnych wywołanych niniejszym pismem, sprowadzających się do wszczęcia postępowania o ustalenie lokalizacji drogi z wniosku wójtów dwóch gmin, tj. Gminy Z. i Gminy M. W takiej sytuacji za nieuzasadnione uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej B. K. i E. G. zarzuty naruszenia art. 106 § 3 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez brak wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie czy omawiany protokół z dnia 16 grudnia 2008 r. można zakwalifikować jako wniosek o ustalenie lokalizacji drogi.

Tak samo za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, poprzez błędne przyjęcie, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, że decyzja organu I instancji o lokalizacji drogi, wskazuje - w sposób ogólny – wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Omawiana decyzja Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w pkt V zawiera bowiem, pomimo abstrakcyjnego charakteru - co jest dopuszczalne na tym etapie, tak właśnie ogólnie zakreślone wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez m.in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej i możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej.

Natomiast uszczegółowienie tych wymagań następuje, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych etapach postępowania dotyczącego tejże inwestycji drogowej. W tym zakresie wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2384/10 jest wiążąca i oparcie skargi kasacyjnej na podstawie sprzecznej z tą wykładnią jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej B. K. i E. G. zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wbrew wnoszącym skargę kasacyjną zawiera stanowisko co do przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia skargi stanu faktycznego czyli przyjęcie, że protokół z dnia 16 grudnia 2008 r., można zakwalifikować jako wniosek o ustalenie lokalizacji drogi złożony w imieniu Gminy M. oraz ogólną odpowiedź na pozostałe zarzuty skargi m.in. dotyczące niedopuszczalnej ingerencji w prawa jednostki (prawo własności) w szczególności poprzez stwierdzenie, że określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zostanie uszczegółowione na dalszych etapach postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji drogowej.

Za pozbawione podstaw należało również uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej przez W. D. Zauważyć trzeba przede wszystkim, że zarzuty te zmierzają w istocie do wykazania, że zaskarżone decyzje naruszają uzasadnione interesy wnoszącego skargę kasacyjną, gdyż realizacja drogi w sąsiedztwie jego działki wpłynie w sposób negatywny na możliwość korzystania przez niego jako właściciela ze swych praw (art. 140 k.c.), a decyzje nie zawierają jakichkolwiek wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W odpowiedzi na te zarzuty należy wskazać raz jeszcze, że wbrew temu co twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, decyzja organu I instancji zawiera ogólne, co jest na tym etapie sprawy wystarczające, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r., a uszczegółowienie tej ochrony nastąpi na dalszym etapie.

Kwestia ta w sposób wiążący została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym wyrokiem i w związku z tym nie może być ponownie skutecznie podnoszona. Tym samym za nieuzasadniony należało także uznać podniesiony w skardze kasacyjnej W. D. zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do tych zarzutów skargi, które dotyczyły właśnie ochrony interesów wnoszącego skargę kasacyjną jako właściciela nieruchomości sąsiedniej – czyli osoby trzeciej.

Nieusprawiedliwione są podniesione w skardze kasacyjnej W. D. również zarzuty naruszenia art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez nie przedstawienie własnej oceny stanu faktycznego. Trzeba bowiem podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę był związany oceną stanu faktycznego oraz oceną prawną, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. w tym również co do kwestii oceny protokołu z dnia 16 grudnia 2008 r. Odpowiadając na dalsze zarzuty należy wskazać, że co prawda uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sformułowane lakonicznie, ale nie można stwierdzić, że tym samym został naruszony art. 141 p.p.s.a., gdyż zawiera ono wszystkie elementy przewidziane w powyższym przepisie.

Z powyższych względów skoro skargi kasacyjne zostały oparte na nieusprawiedliwionych podstawach, a częściowo na podstawach sprzecznych z ustaleniami przyjętymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i 190 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o ich oddaleniu.